8月初一日，晚10點(diǎn)30分，北方某市財(cái)政部門的相關(guān)負(fù)責(zé)人剛剛從辦公室離開(kāi)。他在白天陪同上級(jí)檢查開(kāi)會(huì)后，才能在晚上回顧和計(jì)劃一下當(dāng)天和明天的工作。“看看收入和債務(wù)，今年財(cái)政可持續(xù)性真的遇到了些問(wèn)題。”該負(fù)責(zé)人表示，今年財(cái)政收入下滑明顯，土地收入滑坡和留抵退稅帶來(lái)了財(cái)政壓力，其中很重要的一個(gè)表現(xiàn)就是非稅收入占比又上來(lái)了。

上述負(fù)責(zé)人告訴經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)，今年上半年，他所在城市的非稅收入在一般公共預(yù)算中的占比已經(jīng)接近40%，以前年景好的時(shí)候，非稅收入僅占一般公共預(yù)算的10%，而且，這一情況也出現(xiàn)在他所了解的其他部分城市中。

非稅收入是指除稅收以外，由各級(jí)政府、國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位、代行政府職能的社會(huì)團(tuán)體及其他組織依法利用政府權(quán)力、政府信譽(yù)、國(guó)家資源、國(guó)有資產(chǎn)或提供特定公共服務(wù)、準(zhǔn)公共服務(wù)取得的財(cái)政性資金，是政府財(cái)政收入的重要組成部分。

一般公共預(yù)算非稅收入涵蓋眾多，主要包括：專項(xiàng)收入、行政事業(yè)性收費(fèi)收入、罰沒(méi)收入、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)收入等。

2022年上半年，在財(cái)政收入普遍承壓的背景下，全國(guó)及多地非稅收入占一般公共預(yù)算收入比例呈現(xiàn)明顯上升勢(shì)頭。

財(cái)政部公布的2022年上半年財(cái)政收支情況顯示，上半年，非稅收入19657億元，比上年同期增長(zhǎng)18%，增速與2021年持平，一般公共預(yù)算收入扣除留抵退稅因素后增長(zhǎng)3.3%，增速較2021年同期的21%大幅度下滑，因此非稅收入占一般預(yù)算比例也從14%上升至18%左右。

一位財(cái)政人士對(duì)記者解釋，2022年上半年非稅收入屬于被動(dòng)上升，主要原因是上半年留抵退稅數(shù)據(jù)太大，影響了一般公共預(yù)算整體的增長(zhǎng)，非稅收入所受影響較小，因此占比明顯上升。

上述負(fù)責(zé)人表達(dá)了對(duì)非稅收在一般預(yù)算中占比較高的擔(dān)憂。盡管他認(rèn)為，隨著留抵退稅影響的回落，下半年稅收狀況會(huì)有所好轉(zhuǎn)，但是非稅收入占比的提高也反映了當(dāng)前財(cái)政面臨的普遍困難，要重視這一收入占比高背后的問(wèn)題。

綜合多地披露的數(shù)據(jù)以及地方財(cái)政人士的說(shuō)法，目前在非稅收入中占比較高，且對(duì)非稅收入增長(zhǎng)貢獻(xiàn)較高的項(xiàng)目來(lái)自于國(guó)有資產(chǎn)使用、處置收入。

中國(guó)財(cái)政學(xué)會(huì)副秘書(shū)長(zhǎng)馮俏彬告訴經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)，以前擔(dān)心非稅占比過(guò)高，主要是擔(dān)心非稅的增長(zhǎng)來(lái)自對(duì)企業(yè)和公眾的行政性收費(fèi)增加，會(huì)加重社會(huì)的負(fù)擔(dān)。從可持續(xù)財(cái)政角度來(lái)看，稅收占比高意味著良性健康。近十年，稅收一般占四本賬全口徑的50%左右。

在馮俏彬看來(lái)，目前非稅收入占比的提高，大部分應(yīng)該是來(lái)自于國(guó)有資源和資產(chǎn)的處置和使用收入。說(shuō)明面對(duì)地方財(cái)力緊張的情況，地方政府正在積極尋找收入來(lái)源，渡過(guò)當(dāng)下的難關(guān)。

非稅收入占比增長(zhǎng)

2022年非稅收入增幅高于稅收，且在地方一般預(yù)算收入中的占比均有不同程度的提升，多數(shù)地方占比達(dá)到30%以上。

財(cái)政部解釋稱，上半年，全國(guó)非稅收入增長(zhǎng)18%。其中，中央非稅收入增長(zhǎng)53.2%，主要是原油價(jià)格上漲帶動(dòng)石油特別收益金專項(xiàng)收入增加、按規(guī)定恢復(fù)征收的銀行保險(xiǎn)業(yè)監(jiān)管費(fèi)收入入庫(kù)等拉高中央非稅收入增幅45.4個(gè)百分點(diǎn)。地方非稅收入增長(zhǎng)15.5%，其中國(guó)有資源 (資產(chǎn))有償使用收入增長(zhǎng)29.6%，國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)收入增長(zhǎng)49.6%，兩項(xiàng)合計(jì)拉高地方非稅收入增幅12個(gè)百分點(diǎn)。

已經(jīng)公布2022年上半年財(cái)政預(yù)算執(zhí)行情況的多個(gè)省份，非稅收入在一般預(yù)算中的占比呈現(xiàn)增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)，在稅收收入按自然口徑(未扣除留抵退稅影響)普遍同比負(fù)增長(zhǎng)的情況下，非稅收入依然保持了較高速的增長(zhǎng)。

安徽省1-6月，全省一般公共預(yù)算收入完成1933.5億元，分結(jié)構(gòu)看，稅收收入完成1153.1億元，下降14.5%，非稅收入達(dá)到 780億元以上，增長(zhǎng)28.5%。

湖南省1-6月，全省地方一般公共預(yù)算收入1590.21億元，按照自然口徑下降7.2%，其中地方稅收1007.06億元，非稅收入583.15億元，同比增長(zhǎng)10.3%;非稅占比36.7%，扣除留抵退稅因素后非稅占比為31.5%。

以經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)的廣東省的數(shù)據(jù)來(lái)看，非稅收入上半年占比也超過(guò)20%，廣東財(cái)政部門數(shù)據(jù)顯示，2022年1-5月，全省一般公共預(yù)算收入完成5194億元。其中，稅收收入3865億元，非稅收入完成1329億元。

非稅收入在以前的財(cái)政收入盤子中曾經(jīng)占據(jù)很重要的地位。上述負(fù)責(zé)人告訴經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)，十幾年前，該省另一個(gè)地級(jí)市非稅收入占比50%，一個(gè)非稅收入局局長(zhǎng)的工作就是買賣土地指標(biāo)，做平衡。因?yàn)橘u地收入計(jì)提兩金(教育資金和農(nóng)田水利建設(shè)資金收入)列為非稅，大約占據(jù)賣地凈收益的10%左右。

非稅收入增長(zhǎng)關(guān)竅

非稅收入包括多種來(lái)源。

安徽省公布的2022年1-6月預(yù)算執(zhí)行情況表顯示，其非稅收入主要是專項(xiàng)收入、行政事業(yè)性收費(fèi)收入、罰沒(méi)收入、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)收入、國(guó)有資源(資產(chǎn))有償使用收入、捐贈(zèng)收入、政府住房基金收入以及其他收入。

其中，專項(xiàng)收入、國(guó)有資源(資產(chǎn))有償使用收入兩項(xiàng)貢獻(xiàn)了接近75%的非稅收入。

福建省財(cái)政廳數(shù)據(jù)顯示，一季度全省一般公共預(yù)算非稅收入完成443.14億元，保持較快增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)。其中專項(xiàng)收入主要由教育資金和農(nóng)田水利建設(shè)資金收入、教育費(fèi)附加和地方教育附加收入構(gòu)成，一季度實(shí)現(xiàn)156.49億元，增長(zhǎng)54.2%。反映有償轉(zhuǎn)讓國(guó)有資源(資產(chǎn))使用費(fèi)而取得的國(guó)有資源(資產(chǎn))有償使用收入，實(shí)現(xiàn)189.94億元，增長(zhǎng)86.9%。兩項(xiàng)收入合計(jì)占一般公共預(yù)算非稅收入近八成。

中部某市一位非稅收入的人士告訴記者，其所在區(qū)域非稅收入有所下降，主要因?yàn)橥恋厥杖胂禄虼?，從土地收入中?jì)提的教育資金和農(nóng)田水利建設(shè)資金都在下降。

上述兩項(xiàng)為專項(xiàng)收入的主要構(gòu)成。非稅收入中，專項(xiàng)收入實(shí)質(zhì)來(lái)源與土地出讓金等息息相關(guān)，在今年上半年，地方土地出讓金整體下滑的背景下，專項(xiàng)收入難以出現(xiàn)大幅度增長(zhǎng)。

從目前披露的非稅收入細(xì)項(xiàng)的省份數(shù)據(jù)中分析，國(guó)有資源(資產(chǎn))有償使用收入是非稅收入增長(zhǎng)的重要?jiǎng)恿Α?/p>

以安徽省為例，專項(xiàng)收入較2021年同期增長(zhǎng)6.7%，國(guó)有資源(資產(chǎn))有償使用收入同比增長(zhǎng)65%，達(dá)到了392億元，在780億元的非稅收入中占比超過(guò)了 50%，已經(jīng)完成年初預(yù)算的91.8%。

一位為政府提供融資服務(wù)的人士告訴記者，國(guó)有資源(資產(chǎn))包括資產(chǎn)、股權(quán)、資源三方面，其收入包括礦產(chǎn)資源和土地出讓獲得收入，地方國(guó)有企業(yè)的部分股權(quán)轉(zhuǎn)讓收入以及地方政府持有的國(guó)有經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)進(jìn)行轉(zhuǎn)讓收入。

2022年5月，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步盤活存量資產(chǎn)擴(kuò)大有效投資的意見(jiàn)》，在涉及優(yōu)化完善存量資產(chǎn)盤活方式上提出，包括推動(dòng)、探索推進(jìn)Reits(基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域不動(dòng)產(chǎn)投資信托基金)、PPP(政府和社會(huì)資本合作)、產(chǎn)權(quán)交易、兼并重組等多種方式盤活存量資產(chǎn)。

一位地方財(cái)政人士告訴記者，這兩年非稅變動(dòng)的主要因素是國(guó)有資產(chǎn)、資源處置情況的變化。

上述相關(guān)負(fù)責(zé)人表示，隨著減稅降費(fèi)的持續(xù)推進(jìn)，常規(guī)性稅收收入會(huì)階段性降低，非稅這種一次性收入可能會(huì)不斷增多。

馮俏彬告訴記者：“非稅收入主要是起到輔助作用，現(xiàn)在占比上升，只是地方財(cái)政收入在面臨經(jīng)濟(jì)下行壓力下的暫時(shí)手段，地方政府目前普遍重視營(yíng)商環(huán)境，非稅收入主要來(lái)源于專項(xiàng)收入和國(guó)有資產(chǎn)處置收益，而不是對(duì)企業(yè)亂收費(fèi)、亂罰款?，F(xiàn)階段，盤活處置國(guó)有資產(chǎn)等也是在財(cái)政面臨多重壓力，努力渡過(guò)難關(guān)的一種手段。

下一步的改革

省級(jí)分享市縣非稅收入正在一些地方政府推進(jìn)。

非稅收入此前主要用于本級(jí)財(cái)政。上述負(fù)責(zé)人告訴記者，其所在省份已經(jīng)決定分享所轄內(nèi)的非稅收入，不過(guò)尚未確定分享哪一塊具體收入，初步預(yù)計(jì)是分享國(guó)有資源資產(chǎn)(使用)的出讓收入。

2022年，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)省以下財(cái)政體制改革工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》，提出對(duì)非稅收入可采取總額分成、分類分成、增量分成等分享方式，逐步加以規(guī)范。省內(nèi)同一稅費(fèi)收入在省與市、省與省直管縣、市與所轄區(qū)、市與所轄縣之間的歸屬和分享比例原則上應(yīng)逐步統(tǒng)一。

據(jù)經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)了解，中部某省也決定在今年從市、縣兩級(jí)分享非稅收入，分享比例達(dá)到10%以上，理由是增強(qiáng)調(diào)控能力，支持地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

馮俏彬認(rèn)為，在減稅降費(fèi)的壓力下，省級(jí)政府開(kāi)始統(tǒng)籌省以下財(cái)政體制和財(cái)力，不一定是壞事情。伴隨著支出責(zé)任調(diào)整，統(tǒng)籌財(cái)政資源會(huì)更好理順省市縣事權(quán)和支出責(zé)任。

在上述相關(guān)負(fù)責(zé)人看來(lái)，稅收的減少讓省里集中調(diào)控的財(cái)力受到影響，所以開(kāi)始想要分享非稅收入。但是，很多非稅收入具有一次性的特點(diǎn)，不具有可持續(xù)性。“因此，就像‘拔麥子’，拔一塊少一塊。”此外，非稅收入占比較高的地方，往往也意味著當(dāng)?shù)刎?cái)政收入質(zhì)量不高。“

可是在現(xiàn)實(shí)情境下，非稅收入又是地方增加收入指標(biāo)的方法之一。”上述負(fù)責(zé)人稱，地方政府既要指標(biāo)，又要確保不出事，在兩難情境下，只能左右騰挪。所以，站在上級(jí)角度，分享非稅可以增加調(diào)控能力;其次，又可以防止在非稅方面弄虛作假。在該人士看來(lái)，省里分享也是為了遏制這種沒(méi)有增量的空轉(zhuǎn)。

“個(gè)別情況下，地方政府會(huì)通過(guò)自身控制的平臺(tái)，購(gòu)買其他平臺(tái)的國(guó)有資產(chǎn)，可能會(huì)產(chǎn)生財(cái)政空轉(zhuǎn)，上級(jí)監(jiān)管部門一直在嚴(yán)查這一行為”，上述部門負(fù)責(zé)人告訴記者，個(gè)別地方會(huì)以這樣的方式虛增收入，形成不了真正的財(cái)力。這也就解釋了，為什么個(gè)別地方財(cái)政收入在數(shù)字上很好看，實(shí)際上真正財(cái)政又很困難。

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