-編者按-

本期探討中西非營(yíng)利部門的發(fā)展途徑，治理，社會(huì)角色以及相關(guān)啟迪。本期向海外的專家學(xué)者征稿，以西方學(xué)術(shù)角度的方法論，經(jīng)驗(yàn)和理論分析為中國(guó)的非營(yíng)利部門發(fā)展研究提供比較對(duì)象，并為中西非營(yíng)利部門對(duì)比研究感興趣的讀者提供參考。

——本期主持人 王蕾

新加坡國(guó)立大學(xué) 博后研究員

作者簡(jiǎn)介

林維峯

香港大學(xué)教授

李薇

香港中文大學(xué)博士

為應(yīng)對(duì)老齡化，中國(guó)政府自本世紀(jì)初提出社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)，2006年開始鼓勵(lì)社會(huì)組織、志愿者、企業(yè)、社會(huì)工作共同參與提供社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)，并致力于在2020年之前建立養(yǎng)老服務(wù)的政府采購(gòu)體系。近20年的政策演進(jìn)清晰指向以政社合作、創(chuàng)新服務(wù)的方式來滿足日益增長(zhǎng)的養(yǎng)老服務(wù)需求。政社合作的服務(wù)提供方式由于有多元主體參與，必然呈現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)式的結(jié)構(gòu)。

在公共管理的英文文獻(xiàn)中，關(guān)于政府是否可以通過與私營(yíng)和社會(huì)部門的參與者合作促進(jìn)公共服務(wù)創(chuàng)新，長(zhǎng)期存在爭(zhēng)論。政府參與的促進(jìn)作用包括：

——提供服務(wù)所需的資源并監(jiān)督服務(wù)成效(Keast, Mandell, & Brown, 2006);

——通過對(duì)服務(wù)創(chuàng)新的政策規(guī)定，促使服務(wù)網(wǎng)絡(luò)內(nèi)非營(yíng)利機(jī)構(gòu)的創(chuàng)新能力 (Mulroy & Ray, 1997; Osborne & Flynn, 1997)

然而，政府參與也可能會(huì)不利于創(chuàng)新：

——非營(yíng)利機(jī)構(gòu)在使用政府資源方面受制于實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)而缺乏彈性 (Hanf & O’Toole, 1992; Kickert, Klijn & Koppenjan, 1997)

——政府資助的持續(xù)性很難預(yù)期，使得其與非營(yíng)利機(jī)構(gòu)的合作關(guān)系不穩(wěn)定，不利于連續(xù)性的創(chuàng)新 (Agranoff 2007)

——通過居民自下而上的參與服務(wù)創(chuàng)新，往往有助于克服政府資助帶來的限制：

——通過識(shí)別社會(huì)問題使得服務(wù)創(chuàng)新更有效 (Alves, 2013; Ostrom & Ostrom, 1977; Pestoff, Osborne &Brandsen, 2006; Voorberg, Bekkers & Tummers, 2015)

——更好回應(yīng)弱勢(shì)群體的需求，促進(jìn)參與式社區(qū)治理 (Kickert et al, 1997; Provan & Milward, 2001;Vigoda, 2002)

在中國(guó)的體制環(huán)境下，我們預(yù)期以政社合作的方式創(chuàng)新養(yǎng)老服務(wù)會(huì)面臨一些挑戰(zhàn)。

首先，包括養(yǎng)老服務(wù)在內(nèi)的福利服務(wù)傳統(tǒng)上由公共部門直接提供(包括群團(tuán)組織、事業(yè)單位、國(guó)有企業(yè)甚至政府部門)。經(jīng)濟(jì)體制改革后，體制內(nèi)單位的福利服務(wù)功能相對(duì)下降，居民對(duì)社區(qū)的福利服務(wù)需求增加，但是受制于人力、財(cái)力、觀念等因素，很多社區(qū)的福利服務(wù)提供能力仍然有限。

其次，能夠提供社區(qū)福利服務(wù)的社會(huì)組織發(fā)展時(shí)間短，主要倚賴公共部門資源運(yùn)作。就上海來說，最早的一批成立于本世紀(jì)初，是街道政府出于增加服務(wù)的扶持成立，其管理者往往是基層政府在職或退休干部。其在服務(wù)提供方面可能傾向于沿用舊有模式，而缺少創(chuàng)新能力。

再次，非政府扶持成立的社區(qū)服務(wù)型社會(huì)組織也大多倚賴政府資源，規(guī)模小，能力弱。為了競(jìng)爭(zhēng)有限的政府資助，往往犧牲組織自身的目標(biāo)與獨(dú)立性 (Fulda, Li & Song, 2012)。為服從伴隨政府資助而來的監(jiān)管要求，這些社會(huì)組織往往消耗了有限的管理資源，而無力再進(jìn)行自下而上的創(chuàng)新 (Jing & Gong, 2012)。

最后，對(duì)于在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下成長(zhǎng)成熟的社區(qū)居民，特別是其中的養(yǎng)老服務(wù)對(duì)象，由于習(xí)慣于接受政府(或者單位)的較全面的福利服務(wù)照顧，可能其主動(dòng)參與服務(wù)創(chuàng)新的能力與動(dòng)力有限。

本文作者對(duì)上海的兩個(gè)街道的社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)網(wǎng)絡(luò)的結(jié)構(gòu)與成效做了比較研究 (Lam & Li 2018)。兩個(gè)街道都是高度老齡化的社區(qū)，并且開展社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)超過10年，其主要資金來源于街道政府。

研究參考 Keith G. Provan 與 Patrick Kenis 的框架 (2007)，即領(lǐng)導(dǎo)組織模式 (Lead Organization-governed Networks) 的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)由于網(wǎng)絡(luò)層面的決策主要由扮演領(lǐng)導(dǎo)角色的服務(wù)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)，網(wǎng)絡(luò)的效率和協(xié)調(diào)能力較高，但成員間的信任度低，對(duì)網(wǎng)絡(luò)決策的認(rèn)同度也低;而網(wǎng)絡(luò)行政組織模式 (Network administration organization) 的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)由于將網(wǎng)絡(luò)層面的行政工作交給專門的機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)，決策以成員參與的方式做出，較能平衡網(wǎng)絡(luò)效率與成員間信任的關(guān)系。

我們發(fā)現(xiàn)，上海街道A的社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)網(wǎng)絡(luò)呈現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)組織模式，即網(wǎng)絡(luò)內(nèi)領(lǐng)導(dǎo)社會(huì)組織不僅提供養(yǎng)老服務(wù)，也負(fù)責(zé)向政府申請(qǐng)資助，并通過合同方式將資助用于網(wǎng)內(nèi)其他服務(wù)提供者。該領(lǐng)導(dǎo)社會(huì)組織是由街道政府扶持成立，其管理團(tuán)隊(duì)也由街道任命并有政府機(jī)構(gòu)或國(guó)有企業(yè)的工作背景，網(wǎng)絡(luò)內(nèi)其他服務(wù)提供者也多是公共服務(wù)機(jī)構(gòu)或國(guó)企。

比較意外的是，該網(wǎng)絡(luò)在服務(wù)創(chuàng)新方面做得很好，通過廣泛深入地了解居民需求，該領(lǐng)導(dǎo)社會(huì)組織主導(dǎo)網(wǎng)絡(luò)持續(xù)不斷地創(chuàng)新服務(wù)，提供穩(wěn)定、高效、連續(xù)的服務(wù)。該網(wǎng)絡(luò)的主要缺點(diǎn)在于，居民參與創(chuàng)新服務(wù)有限，并受制于政府的財(cái)務(wù)和人力資源管理要求，不利于吸引年輕人或是非政府背景的社會(huì)組織參與服務(wù)提供。

街道B的社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)網(wǎng)絡(luò)呈現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)行政組織模式，由一個(gè)非政府扶持成立的社會(huì)組織負(fù)責(zé)網(wǎng)絡(luò)層面的工作，它協(xié)助街道評(píng)估網(wǎng)絡(luò)成員的服務(wù)表現(xiàn)，通過組織網(wǎng)絡(luò)成員間的共同活動(dòng)和會(huì)議來促進(jìn)合作創(chuàng)新。該網(wǎng)絡(luò)較為扁平，成員互相之間信任度較高，其服務(wù)創(chuàng)新不僅考慮政府的政策要求，也鼓勵(lì)居民根據(jù)自身的需求參與設(shè)計(jì)和提供新的服務(wù)。該網(wǎng)絡(luò)也吸引了不少非政府扶持成立的社會(huì)組織，這些組織將社區(qū)外的私營(yíng)部門的資源帶入社區(qū)，降低服務(wù)成本。但該網(wǎng)絡(luò)內(nèi)的社會(huì)組織與政府關(guān)系不如網(wǎng)絡(luò)A那樣穩(wěn)定，社會(huì)組織內(nèi)部成員雖然相對(duì)年輕但流動(dòng)性也比較高，影響了服務(wù)的穩(wěn)定性與持續(xù)性。

網(wǎng)絡(luò)A 與網(wǎng)絡(luò) B 的 結(jié)構(gòu)與成效

網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)

服務(wù)創(chuàng)新方式

服務(wù)效率

服務(wù)多樣性

服務(wù)穩(wěn)定性、持續(xù)性

街道A

領(lǐng)導(dǎo)組織模式

自上而下，受制于政府的微觀管理

高

高

高

街道B

網(wǎng)絡(luò)行政組織模式

自下而上，兼顧政府、服務(wù)提供機(jī)構(gòu)、居民的不同需要

高

高

低

本研究對(duì)于政社合作理論的貢獻(xiàn)在于：

網(wǎng)絡(luò)A的例子表明在一定條件下，有更多政府參與的網(wǎng)絡(luò)，網(wǎng)絡(luò)內(nèi)的社會(huì)組織仍然可以提供高效率多樣的創(chuàng)新服務(wù)。這些條件包括政府對(duì)網(wǎng)絡(luò)內(nèi)處于領(lǐng)導(dǎo)地位的社會(huì)組織的資源支持與信任，以及該組織管理者有創(chuàng)新及服務(wù)精神。

后續(xù)的研究可以通過比較其他國(guó)家類似的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)及成效，來探討這個(gè)現(xiàn)象僅僅源于中國(guó)的政社關(guān)系，還是一個(gè)不同政社體制下都可能存在的普遍現(xiàn)象。