經(jīng)營化治理已成為當代中國地方政府的鮮明特點，地方政府通過土地等經(jīng)營獲得了對GDP增長速度的可控性，確保增長任務(wù)的完成和績效合法性的獲取。但政府經(jīng)營模式勢必不可能是百利無害的，它對地方政府思維方式、治理手段和權(quán)力結(jié)構(gòu)的改變必將滲透至方方面面，進而引起一系列更為深遠的連鎖反應(yīng)，而高廉政風險便是與經(jīng)濟增長同步而生的另一個側(cè)面。地方政府既在不懈構(gòu)筑著法治的堡壘，又在不斷破壞著法治的基石;而政府經(jīng)營的行為慣性所帶來的效率優(yōu)先思維下的廉政退讓、權(quán)力集中結(jié)構(gòu)下的約束失效和懲治導(dǎo)向路徑下的防控缺失，都潛藏著政府政治行政系統(tǒng)的高廉政風險，不斷積累著向系統(tǒng)性腐敗演化的可能性。

(一)法治困境下的地方政府治理悖論

長期以來，經(jīng)濟發(fā)展水平和物質(zhì)生活水平的落后使經(jīng)濟增長成為我國政府合法性的基石，經(jīng)濟發(fā)展上升到政治問題的高度由中央政府層層傳遞至地方政府，政治邏輯同經(jīng)濟邏輯緊密結(jié)合，成為地方政府治理的主導(dǎo)邏輯。相比之下，盡管法治原則早已成為憲法的一項基本原則，但在地方政府的治理現(xiàn)實中法治原則并沒有得到充分的遵守與實踐，法治在地方治理情境中面臨著困境。地方治理的政治邏輯、經(jīng)濟邏輯與法治原則存在著矛盾與沖突，地方政府將許多應(yīng)該由法制界定和解決的問題政治化，將法制建設(shè)讓位于經(jīng)濟發(fā)展，從而體現(xiàn)出地方政府的法治“悖論”，即地方政府既是推動法治建設(shè)的關(guān)鍵力量，又是破壞法治建設(shè)的主要主體。

法治是內(nèi)生于我國政治權(quán)威的價值維度，政治對法治起到設(shè)計和推動的作用，我國的法治建設(shè)走的是頂層設(shè)計的道路，即法治的價值和目標由中央解讀和制定，地方政府承擔具體推動法治完善和發(fā)展的主要任務(wù)。但在具體的地方實踐中，我們常常能看到地方政府對法治的“破壞”，盡管法制的滯后性和穩(wěn)定性與社會發(fā)展的超前性和靈活性之間的矛盾使得地方政府破壞法制有某種程度上的“合理性”和“正義性”，然而更多情形下體現(xiàn)出的是地方政府治理思維中法制邏輯的缺乏。在地方政府經(jīng)營的過程中，經(jīng)濟邏輯與法制邏輯的沖突在許多地方有所體現(xiàn)，地方政府在土地經(jīng)營過程中的違法行為屢見不鮮，大量利用投融資平臺違規(guī)借貸更是甚囂塵上，遺留下來的是地方的巨額債務(wù)乃至更為深層的社會問題。與政府土地經(jīng)營相聯(lián)系的衍生現(xiàn)象是政府選擇性執(zhí)法，無論是對所轄企業(yè)的地方性保護，還是收取賄賂前提下對企業(yè)違法行為的庇護，抑或?qū)κ袌鲋黧w的主動掠奪，所帶來的不僅是行政壟斷導(dǎo)致的區(qū)域性市場分割與地方間惡性競爭，還有執(zhí)法腐敗下企業(yè)普遍違法競爭的惡性市場環(huán)境。

除了政治邏輯和經(jīng)濟邏輯主導(dǎo)下對法制的破壞，地方政府治理實踐中還不斷面臨著改革創(chuàng)新與法治的張力。改革創(chuàng)新發(fā)自于社會進步和公共利益提升的需求，通過打破陳舊的、低效的制度安排和管理方式，促進生產(chǎn)力的發(fā)展和社會的良性運轉(zhuǎn)。正如創(chuàng)新理論的鼻祖熊彼特所言，創(chuàng)新是一種“創(chuàng)造性破壞”，具有超前性、靈活性的特點;而法律作為規(guī)誡人的行為的尺度，具有滯后性、穩(wěn)定性的特點，因而在改革創(chuàng)新的過程中，始終存在合理性與合法性之間的張力。在“以經(jīng)濟為中心”的大背景下，如果地方政府的改革創(chuàng)新有績效合理性，但突破了法制的約束，事實上就難以按照法制的邏輯去評判，而服從于政治邏輯和經(jīng)濟邏輯。政企統(tǒng)合治理是地方政府的治理創(chuàng)新，以獲得公共資產(chǎn)的高效經(jīng)營為目標，是政府對企業(yè)家精神的充分借鑒。這種創(chuàng)新在經(jīng)濟高速發(fā)展階段有一定的時代性和合理性，但創(chuàng)新的過程中依循的更多是“有計劃的經(jīng)濟增長”的政治邏輯和經(jīng)濟邏輯，對土地的開發(fā)過程、對財政資金的利用、對市場的優(yōu)惠準入條件以及對權(quán)力結(jié)構(gòu)的調(diào)整等，都不同程度的存在著法制的缺失，而呈現(xiàn)給我們的也是經(jīng)濟增長的同時出現(xiàn)的失地農(nóng)民群體的邊緣化、地方政府的債務(wù)風險、市場的無序競爭以及過度集權(quán)等系統(tǒng)風險和社會問題。法治的推動者和破壞者的雙重身份，使地方政府陷入治理的法治悖論，這樣的法治困境也造就了高廉政風險的產(chǎn)生和腐敗的高發(fā)。

(二)地方政府經(jīng)營邏輯下的高廉政風險

法治悖論體現(xiàn)了地方政府在政治、經(jīng)濟與法治三重治理邏輯之間的矛盾與沖突，過去經(jīng)濟的持續(xù)高速增長得益于經(jīng)濟邏輯的優(yōu)先地位，而日益凸顯的嚴重腐敗現(xiàn)象則體現(xiàn)出三重治理邏輯下的法治困境。在經(jīng)濟增長帶來的實時效益面前，廉政思維被拋諸腦后，規(guī)避廉政風險的制度建設(shè)也停滯不前。高廉政風險正是產(chǎn)生于引致經(jīng)濟增長的權(quán)力調(diào)整和制度變遷過程之中，隱藏在地方政府介入經(jīng)濟市場活動的各個角落，最終將腐敗現(xiàn)象呈現(xiàn)于社會與公眾的廣泛視野之中。

在中央政府的經(jīng)濟增長指標體系下，經(jīng)濟增長上升為政治問題而成為地方政府治理的主要邏輯，中央增長指標的設(shè)定往往會引發(fā)對結(jié)果的關(guān)注，而較少理會地方政府達成經(jīng)濟指標的中間過程。上級政府對結(jié)果的關(guān)注給了下級政府一種類似可以違反法律法規(guī)的“授權(quán)”，這種授權(quán)就變成縱容腐敗的強有力的措施。與此同時，在經(jīng)濟邏輯的導(dǎo)向下，地方政府的治理思維、政府角色都發(fā)生了變化，地方政府不僅是市場的調(diào)控者和監(jiān)管者，而且還親身介入市場，成為市場中的經(jīng)營主體。正如溫加斯特有言“強大到足以保護產(chǎn)權(quán)和實施合同的國家也同樣強大到足以剝奪公民的財產(chǎn)”(Weingast，1995)，亦有諾思(1994)所指出的國家的存在是經(jīng)濟增長的關(guān)鍵，然而國家又是人為經(jīng)濟衰退的根源。在經(jīng)濟產(chǎn)出上，個體理性和社會理性是無法完全一致而實現(xiàn)帕累托最優(yōu)的，政府在其中擔任著界定產(chǎn)權(quán)的第三方的作用，與此同時也會有政治型交易費用的存在。現(xiàn)實情境中地方政府不僅充當了界定產(chǎn)權(quán)的第三方，其本身也作為經(jīng)濟主體參與到了市場活動中去，在市場中既作為提供規(guī)則的第三方，又作為市場交易的參與方，這種既當運動員又當裁判員的角色使政府易于利用規(guī)則謀取私利，加上政治型交易費用本身有自我膨脹的趨勢，腐敗的規(guī)模會不斷增長。作為由政府所控制的稀缺資源，公共工程是公認的腐敗高發(fā)之地(Zhu & Wu，2014)，在我國公共工程從財政給付、土地征收、材料購買、項目施工等各個環(huán)節(jié)都有地方政府的積極參與，也就有了腐敗產(chǎn)生的更多機會。在與土地經(jīng)營密切相關(guān)的產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域中，腐敗更是層出不窮，從近年來查獲的官員腐敗案件大多與工程建設(shè)、房地產(chǎn)開發(fā)有關(guān)便可見一斑(公婷、吳木鑾，2012)，地方政府的經(jīng)濟邏輯主導(dǎo)著政府的治理行為，并為官員個人尋利提供廣闊空間，從中萌生著地方系統(tǒng)的高廉政風險。

權(quán)力集中是腐敗的一項重要表征，世界上腐敗嚴重的政府組織無不是以集權(quán)為基本特征。改革開放之初，黨政分開、政企分離等避免權(quán)力過分集中的措施便是體制改革的既定目標，圍繞這個目標中央也制定并推進了一系列具體的改革措施。然而在GDP考核誘導(dǎo)地方政府普遍走向政企統(tǒng)合治理的今天，企業(yè)式的“精英集權(quán)化管理”的影響超越了分權(quán)改革目標的影響，“再集權(quán)”現(xiàn)象已在地方權(quán)力格局中蔓延。許多地方的“一把手”，不僅是地方的黨政負責人，同時還是融資平臺公司的實際控制者，集政治、行政、經(jīng)濟權(quán)力于一身，擁有地方城市建設(shè)的極大決策權(quán)力。絕對的權(quán)力導(dǎo)致絕對的腐敗，在地方官員本身具備追求個人控制權(quán)擴張欲望的條件下，腐敗既是官員個人控制權(quán)擴張的手段，又是伴隨著其個人控制權(quán)擴張而帶來的必然結(jié)果。然而面對地方日益集權(quán)的權(quán)力結(jié)構(gòu)現(xiàn)狀，目前應(yīng)對的廉政治理策略仍然是以懲治為主，缺乏從根本上遏制腐敗再生的權(quán)力制約和防控機制。

地方政府治理過程中顯現(xiàn)出的普遍而較為嚴重的腐敗現(xiàn)象，不能僅僅歸咎于官員個體道德自律的缺失，高廉政風險正如它的含義一樣具備系統(tǒng)性的特征，在地方政府的治理行為上體現(xiàn)為政治、經(jīng)濟、法治三重治理邏輯的協(xié)調(diào)與沖突。在經(jīng)濟發(fā)展成為首要問題、經(jīng)濟邏輯上升為政治問題的狀態(tài)下，由中央政府主導(dǎo)、地方政府實施的有計劃的經(jīng)濟增長管理模式保證了經(jīng)濟指標的高速按計劃增長，并且包容了在增長過程中腐敗造成的效率損失，呈現(xiàn)出了我國經(jīng)濟高速增長同嚴重政治腐敗并存的“雙高現(xiàn)象”。因此中國的“雙高現(xiàn)象”不在于腐敗到底是促進了亦或是阻礙了經(jīng)濟增長，而是在有計劃的經(jīng)濟增長管理模式下，由政府主導(dǎo)的經(jīng)濟建設(shè)可以獲得其想要達到的經(jīng)濟增長，其間腐敗造就了截面上的效率損失，而沒有對增長的結(jié)果造成影響。但毋庸置疑，腐敗對社會效率造成的損耗切實存在，隨著腐敗規(guī)模的增加、系統(tǒng)性腐敗的顯現(xiàn)，這樣的“雙高”發(fā)展模式必然難以持續(xù)。倘若等到腐敗等問題嚴重到影響政府政治合法性根基、廉政治理上升為政治問題時，再去重視法制邏輯的回歸和腐敗的控制，則必將積重難返，需要付出更多的成本和代價。因此，對廉政治理與腐敗控制的路徑探索應(yīng)得到重視并付諸實踐。