盡管地方政府擁有多重代理人身份以及多元治理目標(biāo)，但無論是從理論推演還是現(xiàn)實(shí)觀察上來看，經(jīng)濟(jì)增長都是地方政府的核心目標(biāo)，增長的取向與我國的制度基礎(chǔ)、來自中央的政治壓力以及地方訴求有關(guān)。地方政府經(jīng)營化，即地方政府在明確的增長目標(biāo)下，圍繞增長目標(biāo)組織、引導(dǎo)和激勵生產(chǎn)活動，并在此過程中產(chǎn)生結(jié)構(gòu)、路徑、方式上的創(chuàng)新，經(jīng)過長期的實(shí)踐還可能形成新的治理模式；而當(dāng)外部環(huán)境不發(fā)生激烈的變化時，對于“成功的經(jīng)驗(yàn)”的依賴又使地方政府易于在行為慣性和路徑依賴中固化這種價(jià)值取向，從而形成行動與價(jià)值互相強(qiáng)化的增長取向的“經(jīng)營化”治理邏輯。地方政府經(jīng)營化在推動中國經(jīng)濟(jì)持續(xù)高速增長的同時埋藏著包括高廉政風(fēng)險(xiǎn)在內(nèi)的許多隱患。

（一）公有制、經(jīng)濟(jì)增長管理與地方政府經(jīng)營化

改革開放以來，我國在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)了從“計(jì)劃經(jīng)濟(jì)為主”到“有計(jì)劃的商品經(jīng)濟(jì)”的發(fā)展轉(zhuǎn)變歷程。在過去30多年的經(jīng)濟(jì)增長和制度變遷過程中，地方政府始終扮演著至關(guān)重要的角色，是經(jīng)濟(jì)增長任務(wù)的具體承擔(dān)者。中國的高速經(jīng)濟(jì)增長并沒有依循由分工深化推動經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的自發(fā)增長路徑，而是由制度主導(dǎo)下的跳躍模式取代了市場主導(dǎo)下的漸進(jìn)模式，是典型的政府主導(dǎo)型經(jīng)濟(jì)增長。這種增長模式的達(dá)成有賴于指令從中央到地方的有效傳達(dá)以及地方增長動力的激發(fā)。地方政府同中央政府間處于但又不僅限于“行為聯(lián)邦”的關(guān)系之下，這意味著地方政府既要將行為約束在既有的大的制度框架內(nèi)，又要為了經(jīng)濟(jì)增長而不斷嘗試微觀的制度創(chuàng)新。有學(xué)者用中間擴(kuò)散型制度變遷概括地方政府的制度創(chuàng)新能動性（楊瑞龍，1998），而地方政府以經(jīng)濟(jì)增長為目的的制度創(chuàng)新動力又是從何而來？地方政府的經(jīng)營化治理模式又是如何形成的？

首先，我國公有制的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定了地方政府對土地等公有資產(chǎn)負(fù)有經(jīng)營責(zé)任。在土地公有制下，地方政府實(shí)際上控制著轄區(qū)土地并成為事實(shí)上的土地產(chǎn)權(quán)擁有者。土地既已成為地方政府可實(shí)際經(jīng)營的資產(chǎn)，政府就有了通過經(jīng)營獲取利益的意愿；同時政府作為公有資產(chǎn)的代理經(jīng)營者，本身也擔(dān)負(fù)了實(shí)現(xiàn)公有資產(chǎn)保值、增值，從而促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長的責(zé)任。這種產(chǎn)權(quán)制度安排使地方政府成為了準(zhǔn)市場主體，具有獨(dú)立利益的地方政府對內(nèi)具有公共性的同時能夠?qū)ν饩哂姓w私人性（何曉星，2002），成為市場競爭中的獨(dú)立參與者。

其次，以分權(quán)為特征的財(cái)稅制度為地方政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)提供了軟激勵。中央政府通過行政性的和經(jīng)濟(jì)性的放權(quán)來激勵地方發(fā)展的積極性，隨著放權(quán)讓利的改革戰(zhàn)略和財(cái)政分權(quán)的實(shí)施，地方政府擁有了較大的資源配置權(quán)力并能夠分享經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來的收入，得以實(shí)現(xiàn)中央任務(wù)與地方利益的激勵相容，地方政府也逐漸演變成為逐利型組織。盡管分稅制改革之后，中央將很大一部分財(cái)政權(quán)力上收，財(cái)稅制度向不利于地方政府的方向變革，但隨后衍生出的廣泛的轉(zhuǎn)移支付和項(xiàng)目制運(yùn)作在一定程度上彌補(bǔ)了這一不利因素。

再次，帶有計(jì)劃性的“經(jīng)濟(jì)增長管理”體系成為地方政府經(jīng)濟(jì)發(fā)展的硬約束。雖然市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展改變了傳統(tǒng)體制中一切資源由政府集中配置的情形，但政府通過掌握著行業(yè)準(zhǔn)入、稅收、土地、財(cái)政等支配權(quán)力的方式實(shí)現(xiàn)資源配置，政府始終具有極大的資源動員能力（魏杰，2011），現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)活動中“計(jì)劃”的身影仍然無處不在，地方政府控制著地方市場的資源配置，中央政府則“計(jì)劃”著經(jīng)濟(jì)增長的預(yù)期目標(biāo)，即從中央到地方事實(shí)上存在一個“經(jīng)濟(jì)增長管理”體系，依據(jù)趕超戰(zhàn)略、就業(yè)需求、宏觀經(jīng)濟(jì)形勢等制定出具體的經(jīng)濟(jì)增長目標(biāo)，例如“工農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值翻兩番”、“兩個一百年”等宏觀戰(zhàn)略目標(biāo)。這些戰(zhàn)略目標(biāo)轉(zhuǎn)化成可操作性實(shí)施方案的辦法便是制定GDP增長指標(biāo)，而具體的經(jīng)濟(jì)增長指標(biāo)，就成為地方官員任期任務(wù)的硬約束。因此可以說，我國的經(jīng)濟(jì)增長模式實(shí)際上是從政府直接規(guī)定企業(yè)生產(chǎn)內(nèi)容、直接下達(dá)企業(yè)生產(chǎn)指標(biāo)、直接控制企業(yè)產(chǎn)品分配的“有計(jì)劃的生產(chǎn)經(jīng)濟(jì)模式”，轉(zhuǎn)變成為了中央政府規(guī)定增長指標(biāo)，地方政府主導(dǎo)資源配置，組織、引導(dǎo)和激勵企業(yè)生產(chǎn)活動的“有計(jì)劃的經(jīng)濟(jì)增長管理模式”。

在有計(jì)劃的經(jīng)濟(jì)增長管理模式中，具有泛利性并作為中央控制者角色的中央政府通過政治上的相對集權(quán)和經(jīng)濟(jì)上的相對分權(quán)，以及對集權(quán)或分權(quán)程度的不斷調(diào)整，在實(shí)現(xiàn)國家整體上經(jīng)濟(jì)按計(jì)劃增長的同時保證其威權(quán)體制不動搖，許成鋼稱這種機(jī)制為地區(qū)分權(quán)條件下的威權(quán)體制（Xu，2011）。分權(quán)式威權(quán)體制使中央政府既能通過行政和財(cái)政分權(quán)給予地方政府開展經(jīng)濟(jì)建設(shè)的能動空間，又可通過政治控制和對人事任命權(quán)的牢牢把控保證經(jīng)濟(jì)增長指標(biāo)的完成。而中央政府制定并下達(dá)的增長計(jì)劃、與之配套的權(quán)力下放，以及地方政府的利益獨(dú)立性和橫向擴(kuò)張的沖動，都為地方政府指向了通過掌握更多資源、開展大規(guī)模經(jīng)濟(jì)建設(shè)實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長和社會規(guī)模擴(kuò)張的經(jīng)營化道路，構(gòu)建出了地方政府經(jīng)營的雛形。地方政府也在不斷尋求經(jīng)濟(jì)增長的過程中，通過嘗試創(chuàng)新手段和突破制度壁壘而不斷推動著制度的創(chuàng)新。

（二）地方政府經(jīng)營化與政企統(tǒng)合型政府

政企統(tǒng)合模式便是地方政府在追求經(jīng)濟(jì)增長的經(jīng)營過程中逐漸演變而形成的具有中國特色的政府治理模式。地方政府在發(fā)展經(jīng)濟(jì)的過程中，土地經(jīng)營是極為重要的途徑，地方政府圍繞著土地經(jīng)營而進(jìn)行的開發(fā)區(qū)建設(shè)、房地產(chǎn)開發(fā)和基礎(chǔ)設(shè)施興建，形成了一個完整的經(jīng)營鏈條。以低成本地價(jià)吸引招商引資的開發(fā)區(qū)和以高溢價(jià)地價(jià)作為支撐的房地產(chǎn)業(yè)成為地方政府的兩個經(jīng)濟(jì)增長極，并實(shí)現(xiàn)地方政府財(cái)政收入的增長；政府收入增加進(jìn)而反哺城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)促進(jìn)房地產(chǎn)和開發(fā)區(qū)的價(jià)值提升，形成有效的增長和建設(shè)閉環(huán)。在地方政府以經(jīng)濟(jì)增長為目標(biāo)的一系列經(jīng)營行動過程中，勢必存在著為了增長而在某種程度上突破制度壁壘的制度創(chuàng)新，這些創(chuàng)新服務(wù)于地方經(jīng)濟(jì)增長指標(biāo)的完成，并在獲得成效之后被不斷強(qiáng)化，進(jìn)而可能在更大的范圍內(nèi)影響著地方政府的價(jià)值取向和思維方式。

所謂“政企統(tǒng)合治理”，是對地方政府在城市化過程中利用公司化平臺實(shí)施經(jīng)營性運(yùn)作行為的集中概括，地方政府在其中采用以政府項(xiàng)目平臺公司為組織性治理工具、以土地等核心公共資源為經(jīng)營對象的經(jīng)營策略（陳國權(quán)，毛益民，2015）。政企統(tǒng)合型政府是指在以開發(fā)區(qū)為代表的第三區(qū)域?qū)嵭悬h政合一、黨政機(jī)關(guān)與融資平臺高度關(guān)聯(lián)的一個政府形態(tài)。這一政府形態(tài)具有如下特點(diǎn)：一）集權(quán)，黨政合一，管理權(quán)力高度集中；二）政企不分，黨政機(jī)關(guān)與融資平臺高度關(guān)聯(lián)，政府領(lǐng)導(dǎo)既執(zhí)掌黨政權(quán)力，又直接控制融資平臺的經(jīng)濟(jì)權(quán)力；三）是派生性政府，由上級黨委派出的黨的工委與上級政府派出的管委會合署形成。隨著經(jīng)濟(jì)體制由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)軌，地方政府也逐漸放棄了對企業(yè)的直接控制，轉(zhuǎn)而通過控制土地，在地區(qū)發(fā)展進(jìn)程中掌握更多主動性，并將經(jīng)濟(jì)增長同區(qū)域開發(fā)結(jié)合起來。以控制土地為主要特征的地方政府經(jīng)營具有很強(qiáng)的區(qū)域規(guī)劃性，往往是地方政府對一整片轄區(qū)的規(guī)劃與塑造，形成政府的統(tǒng)一經(jīng)營與企業(yè)的分散經(jīng)營相結(jié)合的“雙層經(jīng)營體制”（曹正漢、史晉川、宋華盛，2011）。地方政府在經(jīng)營轄區(qū)過程中，在獲得經(jīng)濟(jì)增長以外對地方治理邏輯、權(quán)力結(jié)構(gòu)和社會形態(tài)也產(chǎn)生了十分重要的影響，政企統(tǒng)合治理從治理形態(tài)、治理手段和權(quán)力結(jié)構(gòu)上更加切合的概括了地方政府借以推動經(jīng)濟(jì)增長的這種新的治理模式，并能夠?yàn)橐幌盗邪殡S發(fā)展而產(chǎn)生的問題提供可能的解釋。

政企統(tǒng)合治理在治理形態(tài)上，帶來了第三區(qū)域的廣泛興起。第三區(qū)域是指以開發(fā)區(qū)、新城、功能區(qū)等為典型的治理區(qū)域，因其在治理形態(tài)上難以直接歸入傳統(tǒng)的城鄉(xiāng)二元體制進(jìn)行分析，故而稱之為第三區(qū)域。因此，將實(shí)行政企統(tǒng)合治理的區(qū)域定義為第三區(qū)域，這一治理組織稱為政企統(tǒng)合型政府。第三區(qū)域自地方政府興建開發(fā)區(qū)的浪潮開始，在各地遍地開花，到如今全國第三區(qū)域的占區(qū)面積早已經(jīng)超越了傳統(tǒng)城市面積的總和，第三區(qū)域的治理不容忽視。第三區(qū)域成為地方政府青睞的經(jīng)營對象，源于其能夠同時實(shí)現(xiàn)城市化、經(jīng)濟(jì)增長和產(chǎn)業(yè)集聚的多重目標(biāo)。以開發(fā)區(qū)為例，多數(shù)開發(fā)區(qū)興建于城市與農(nóng)村的交界地帶，地方政府將所劃區(qū)塊內(nèi)的農(nóng)用集體土地變更為工業(yè)用地，傳統(tǒng)的農(nóng)村就變?yōu)楣I(yè)區(qū)域；在開發(fā)區(qū)興建之初，大量基礎(chǔ)設(shè)施配套建設(shè)成為政府拉動經(jīng)濟(jì)增長的重要手段；更重要的是，配套完善的開發(fā)區(qū)成為地方政府招商引資的重要基地，地方發(fā)展的經(jīng)濟(jì)業(yè)績?nèi)绾危艽蟪潭壬先Q于招商引資效果如何；除此之外被賦予功能性特色的開發(fā)區(qū)還能達(dá)到產(chǎn)業(yè)集聚的目的。因而無論從推動城市化進(jìn)程、助力經(jīng)濟(jì)增長，還是實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)集聚上，地方政府都能夠通過對開發(fā)區(qū)的整體性經(jīng)營予以實(shí)現(xiàn)。在第三區(qū)域內(nèi)，地方政府可以專注于特定目標(biāo)功能的實(shí)現(xiàn)，而弱化或忽視其他的功能，政府的介入和配套多數(shù)圍繞經(jīng)濟(jì)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。隨著近年來全國各地開發(fā)區(qū)大量建設(shè)而導(dǎo)致的邊際效應(yīng)遞減，地方政府開始對第三區(qū)域的經(jīng)營開展新的探索，例如開辟文化創(chuàng)意園區(qū)、特色小鎮(zhèn)等，從塊狀粗放式開發(fā)轉(zhuǎn)向點(diǎn)狀精細(xì)化開發(fā)。雖然形式和內(nèi)容有所改變，但仍然屬于政企統(tǒng)合治理下的第三區(qū)域，有別于城市和鄉(xiāng)村的治理。第三區(qū)域已成為我國地方不容忽視的治理形態(tài)。

政企統(tǒng)合治理在治理手段上，體現(xiàn)了政治、行政、公司化治理機(jī)制的聯(lián)合。政企統(tǒng)合治理本質(zhì)上是地方政府在經(jīng)營土地和經(jīng)營轄區(qū)的過程中形成的以效率為原則的治理方式。政治與行政的分野早在20世紀(jì)初期就為人們所熟知，黨委和政府可以視為代表中國政治與行政的兩個體系，但這兩個體系又從來不是完全分離的。在地方政府層面，政治機(jī)制同行政機(jī)制一直以來都是相互聯(lián)合發(fā)揮作用，政企統(tǒng)合治理則進(jìn)一步將政治機(jī)制同行政機(jī)制予以整合。在統(tǒng)合治理中，行政機(jī)制來自科層制賦予的正式權(quán)威，政治機(jī)制則是“由‘行政統(tǒng)合’權(quán)延伸出來的非常規(guī)的權(quán)力運(yùn)作方式，具有依靠政治動員增加治理靈活性進(jìn)而使組織或個人權(quán)威得以跨級跨界繞過既定規(guī)則設(shè)計(jì)而產(chǎn)生影響力的能力”（周魯耀，2015）。政治機(jī)制與行政機(jī)制的整合體現(xiàn)在第三區(qū)域的管委會體制上。在開發(fā)區(qū)中特別是開發(fā)初期，管委會作為整合了上級黨政派出機(jī)構(gòu)的管理模式，實(shí)現(xiàn)了“決策權(quán)與執(zhí)行權(quán)的無縫對接、合法性與有效性的雙重兌現(xiàn)”，能夠達(dá)成上級指令的迅速傳遞和建設(shè)任務(wù)的高效推進(jìn)（陳國權(quán)、孫韶陽，2016）。除了對政治機(jī)制和行政機(jī)制進(jìn)行整合，政企統(tǒng)合治理還將公司機(jī)制引入到政府的治理過程中，通過成立投融資平臺公司承載土地的資本化運(yùn)作任務(wù)，企業(yè)化的生產(chǎn)機(jī)制被普遍應(yīng)用于第三區(qū)域的開發(fā)建設(shè)中。因而地方政府在對第三區(qū)域的開發(fā)建設(shè)中，逐漸形成了依靠政治機(jī)制取得迅速的開發(fā)動員效果、運(yùn)用行政機(jī)制開展有效的區(qū)域管理、利用公司機(jī)制實(shí)現(xiàn)高效的資本運(yùn)作的“行政-政治-公司”三位一體的治理機(jī)制（折曉葉，2014）。

政企統(tǒng)合型政府在權(quán)力結(jié)構(gòu)上，體現(xiàn)了地方政府再集權(quán)的演變趨勢。第三區(qū)域管委會往往采取的是“兩（多）塊牌子、一套班子”，形成權(quán)力在縱向上向上級領(lǐng)導(dǎo)集中、在橫向上向黨政一把手集中的高度集權(quán)模式。這種管委會體制的統(tǒng)合特點(diǎn)有助于提升決策和協(xié)調(diào)效率，保證大規(guī)模持續(xù)的資金供給，同時縱向的跨層級授權(quán)和橫向的跨部門整合能夠克服基層政府權(quán)威碎片化的弊端和職責(zé)同構(gòu)帶來的體制矛盾，在決策、資金、審批等諸多事項(xiàng)上能夠繞過許多中間環(huán)節(jié)而作出快速反應(yīng)，是地方政府在第三區(qū)域治理實(shí)踐中的普遍選擇。但是管委會體制的這種權(quán)力結(jié)構(gòu)在獲得開發(fā)經(jīng)營效率的同時難掩其權(quán)力集中的本質(zhì)特點(diǎn)，管委會的主要領(lǐng)導(dǎo)不僅對內(nèi)成為權(quán)力“一把手”，對外也往往是一家甚至多家投融資平臺公司的實(shí)際控制者，與改革開放以來“黨政分工、政企分開”的體制改革方向背道而馳。這也是在有計(jì)劃的經(jīng)濟(jì)增長管理、在“行為聯(lián)邦主義”的央地關(guān)系下，地方政府遵從經(jīng)濟(jì)邏輯而進(jìn)行的行為選擇。

政企統(tǒng)合型政府的的形成體現(xiàn)了地方政府圍繞中央政府下達(dá)的增長目標(biāo)的行動過程，為了使增長結(jié)果可控，地方政府將行動范圍不斷深入到具體的經(jīng)濟(jì)活動中去，成為地方市場中龐大的、具有壟斷性的經(jīng)濟(jì)主體，并在經(jīng)營的過程中將公司化的運(yùn)作機(jī)制帶入政府部門的組織形式中，引發(fā)政府治理形態(tài)、治理手段和權(quán)力結(jié)構(gòu)的一系列變化。這種治理模式的產(chǎn)生是地方政府在有限的能動空間下嘗試突破原有制度壁壘的制度創(chuàng)新行為，而創(chuàng)新通常具有兩面性，政企統(tǒng)合型政府在為地方帶來經(jīng)濟(jì)高速增長的同時，也會帶來權(quán)力過于集中等許多問題。

（三）地方政府治理的三重邏輯——地方政府的治理策略與價(jià)值選擇

從政企統(tǒng)合型政府的形成與擴(kuò)張可以看出，地方政府經(jīng)營化治理的長期實(shí)踐，既是地方政府價(jià)值選擇的行為結(jié)果，也是在地方政府的行為慣性和路徑依賴中不斷強(qiáng)化的價(jià)值取向；既從屬于地方政府的經(jīng)濟(jì)思維，也依賴于地方政府的政治選擇。地方政府本身作為多元復(fù)雜治理目標(biāo)的熔爐，既是中央權(quán)威在地方的代理者，也是代表共容利益的泛利性組織，還是具備獨(dú)立利益的分利集團(tuán)；既追求社會福利最大化的實(shí)現(xiàn)，也追逐政績顯示度和收入的無限增加；既能成為助推社會繁榮發(fā)展的“扶持之手”，也會成為阻礙市場活力迸發(fā)的“掠奪之手”。地方政府的行為受多種價(jià)值的影響，其行為策略往往是在正式制度和非正式制度影響下形成的博弈均衡，政治、經(jīng)濟(jì)和法治成為關(guān)系到政府、社會、市場治理的主要價(jià)值維度和思維方式，地方政府在治理活動中主要圍繞政治邏輯、經(jīng)濟(jì)邏輯和法制邏輯這三重邏輯的交織作用來指導(dǎo)其治理策略和治理行為。

政治是政府最慣常的價(jià)值維度和思維方式，政府和政權(quán)從屬于政治。對現(xiàn)代國家來說，政治邏輯一直同政府的政治合法性相聯(lián)系，即如何使政府的統(tǒng)治和管理得到社會和民眾自覺自愿的認(rèn)可。改革開放之后，中國政府建立了基于經(jīng)濟(jì)增長的政績合法性，取得了相當(dāng)長一段時間的政治穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)繁榮；隨著增長邊際效應(yīng)的遞減以及各類社會問題的凸顯，政府的合法性基礎(chǔ)在經(jīng)濟(jì)增長之外還需要更多的價(jià)值維度。因而對一個政府來說，其政治邏輯就是維護(hù)自身統(tǒng)治合法性的邏輯，什么問題嚴(yán)重到影響政府合法性根基，什么問題就上升到政治問題。而對地方政府來說，其政治邏輯又不是單一的，既包含了維持政權(quán)的合法性、維護(hù)地方社會穩(wěn)定，又包含了對中央政府政策、方針、指令的遵從和執(zhí)行。

政府做為現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)條件下彌補(bǔ)市場缺陷的必要補(bǔ)充，行使著依法干預(yù)、協(xié)調(diào)、管理、調(diào)控及規(guī)制經(jīng)濟(jì)活動的經(jīng)濟(jì)職權(quán)。但在中國，地方政府的經(jīng)濟(jì)邏輯遠(yuǎn)不止于此，上文已分析到，土地公有制的產(chǎn)權(quán)歸屬使地方政府負(fù)有經(jīng)營責(zé)任，要求其作為市場主體參與到經(jīng)濟(jì)活動中去。而中央政府經(jīng)濟(jì)分權(quán)提供的軟激勵和經(jīng)濟(jì)增長計(jì)劃管理體系帶來的硬約束，使“以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”“效率優(yōu)先”成為地方政府的經(jīng)濟(jì)邏輯，地方政府不僅是地方市場的法定干預(yù)者、協(xié)調(diào)者、管理者、調(diào)控者和規(guī)制者，還是市場中的經(jīng)營者。作為市場中的經(jīng)營主體角色而衍生出的經(jīng)濟(jì)邏輯，是地方政府有別于通常意義上現(xiàn)代政府的思維方式。

法治的價(jià)值長久以來一直為人津津樂道，弗里特曼稱之為法律秩序和規(guī)則的向?qū)ВR茲謂之調(diào)整社會關(guān)系的法律準(zhǔn)繩，哈耶克視之為人類尊嚴(yán)與自由的捍衛(wèi)者。對于政府來說，法治的價(jià)值在于保證規(guī)則的有效性，政府需科學(xué)制定規(guī)則并保證有效實(shí)施，從而促進(jìn)自由、公平、正義等人類價(jià)值的實(shí)現(xiàn)（夏恿，1999）。對地方政府來說，法治的精神內(nèi)化到我國的治國理政實(shí)踐中，就是遵循“依法治國”的基本方略，使政府的責(zé)任由法律界定、權(quán)力由法律賦予、行為由法律約束。法制邏輯是指引政府向有限政府、責(zé)任政府、誠信政府發(fā)展的必經(jīng)之路。

政治邏輯、經(jīng)濟(jì)邏輯和法制邏輯分別圍繞地方政府的政治、經(jīng)濟(jì)和法治三重治理目標(biāo)，這三重治理目標(biāo)之間因其側(cè)重點(diǎn)的不同而存在著合作和沖突，形塑著地方政府治理的復(fù)雜局面。政治與經(jīng)濟(jì)之間向來存在著密不可分的關(guān)系，經(jīng)濟(jì)作為基礎(chǔ)對政治的發(fā)展具有很大程度上的決定作用，而政治在國家主導(dǎo)社會發(fā)展進(jìn)程中同樣對經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有決定作用。政治與法治常常代表了兩種不同的治理思路，但在現(xiàn)代國家，法治精神可以內(nèi)化于政治治理的進(jìn)路中，政治反過來也可以對法治進(jìn)行設(shè)計(jì)與推動，使法治最終成為現(xiàn)代國家政治合法性的基石。法治與經(jīng)濟(jì)同樣關(guān)系密切，健康的經(jīng)濟(jì)發(fā)展必定置身于法治的市場環(huán)境中，經(jīng)濟(jì)活動需受到法制的許可和約束，法制為經(jīng)濟(jì)活動提供產(chǎn)權(quán)和規(guī)則的保護(hù)，但法制也會因其滯后性而對經(jīng)濟(jì)活動的創(chuàng)新造成阻礙。在地方政府的治理實(shí)踐中，地方政府的經(jīng)濟(jì)行為常常突破法制的許可范圍，而地方政府的市場經(jīng)營者角色也恰恰是沒有法律授權(quán)和許可的，于是往往以公司的名義規(guī)避法律問題。

由此我們可以嘗試梳理地方政府三重治理邏輯之間的關(guān)系，地方政府的性質(zhì)決定了政治邏輯在地方政府的治理中永遠(yuǎn)居于首要位置，其他治理邏輯都服務(wù)于政治功能的實(shí)現(xiàn)，而所有的問題和矛盾嚴(yán)重到危及政府合法性時都可能成為政治問題。當(dāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展成為某一階段政府合法性的基礎(chǔ)時，經(jīng)濟(jì)邏輯就成為地方政府治理的主導(dǎo)邏輯；在經(jīng)濟(jì)邏輯主導(dǎo)的局面下，若法制邏輯與經(jīng)濟(jì)邏輯產(chǎn)生沖突，則法制邏輯必然讓位于經(jīng)濟(jì)邏輯。若其他問題例如官員腐敗現(xiàn)象嚴(yán)重引起民眾日益不滿而威脅到政府合法性時，反腐敗的法制邏輯便會引起重視。因此，地方政府不同治理邏輯之間的合作、沖突以及在產(chǎn)生沖突時的治理選擇，共同構(gòu)成了地方政府的三重治理邏輯。三重治理邏輯的內(nèi)在運(yùn)行機(jī)制，既可以說是地方政府的主動價(jià)值選擇，也可以說是地方政府不同價(jià)值取向之間的博弈結(jié)果。政治邏輯的首要地位在中國現(xiàn)有體制下具有內(nèi)生性，經(jīng)濟(jì)邏輯的優(yōu)先地位與公有制的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)密不可分，法制邏輯近年來隨著發(fā)展理念的改變越來越受到重視，但一旦經(jīng)濟(jì)形勢出現(xiàn)下滑趨勢，經(jīng)濟(jì)邏輯在多數(shù)情況下仍然會超越法制邏輯成為地方政府依循的主要治理邏輯。地方政府的經(jīng)營化治理，體現(xiàn)的正是當(dāng)下地方治理中經(jīng)濟(jì)邏輯占據(jù)主要治理邏輯的普遍現(xiàn)狀，而經(jīng)濟(jì)邏輯主導(dǎo)下法制邏輯的缺位，也使得高廉政風(fēng)險(xiǎn)成為高經(jīng)濟(jì)增長如影隨形的另一側(cè)面。