【原標題：華夏財金網(wǎng)：發(fā)展型社會政策對我國規(guī)劃空間政策的啟示】財金網(wǎng)消息 國外發(fā)展型社會政策對我國規(guī)劃空間政策的啟示

張  穎  同濟大學建筑與城市規(guī)劃學院博士研究生，注冊規(guī)劃師

王  劍  同濟大學建筑與城市規(guī)劃學院博士研究生，上海市城市規(guī)劃行業(yè)協(xié)會副秘書長兼研究室主任，上海市城市規(guī)劃設(shè)計研究院高級工程師

摘要

國外發(fā)展型社會政策為我國轉(zhuǎn)入新時代，解決發(fā)展不平衡、不充分的矛盾提供理論與實踐的啟示。本文力求為規(guī)劃空間政策模式提供可資借鑒的思路，通過闡釋發(fā)展型社會政策的歷程、內(nèi)涵和特征，分析德、美、英等國投資兒童和體育健身政策的實踐案例，并以社區(qū)兒童和體育設(shè)施建設(shè)為個案，對我國規(guī)劃空間政策與社會發(fā)展目標進行考察，總結(jié)相關(guān)經(jīng)驗與問題，提出我國規(guī)劃空間政策在法律、專項規(guī)劃、技術(shù)規(guī)范、社區(qū)營造和管理手段等方面的發(fā)展路徑，以體現(xiàn)社會發(fā)展價值，實現(xiàn)不同政策協(xié)同發(fā)展，加強人力資本投資和社會資本培育，促進社會共治等。

關(guān)鍵詞：發(fā)展型社會政策，規(guī)劃空間政策

中國改革開放近四十年，經(jīng)濟社會建設(shè)已取得堅實的基礎(chǔ)，2016 年，我國人均國民總收入（GNI）超過8000 美元，接近中等偏上收入國家的平均水平，居世界217 個國家（地區(qū)）第97 位[1]。與此同時，多年積累的社會問題也逐步凸顯，解決人們對美好生活的需要與發(fā)展的不平衡、不充分之間的矛盾，與城鄉(xiāng)規(guī)劃空間政策有著密切的關(guān)系。

放眼世界，國外發(fā)展型社會政策已是國家的共同取向，經(jīng)濟、社會、空間等政策走上協(xié)同發(fā)展的階段。而我國對社會政策的認識仍停留在其是經(jīng)濟發(fā)展的負擔的層面，沒有把社會發(fā)展看作是促進生產(chǎn)力的動力，規(guī)劃空間政策的屬性雖然已形成共識，但對其內(nèi)涵以及與經(jīng)濟、社會政策的關(guān)系仍需要理解和建構(gòu)?；诖?，本文對國外社會政策的演進過程、發(fā)展型社會政策的特征及其與空間政策的關(guān)系進行分析，以為我國規(guī)劃空間政策發(fā)展提供借鑒與啟示。

1 社會政策與空間政策的關(guān)系

1.1

概念內(nèi)涵

社會政策（Social Policy）的概念起源于歐洲，是隨著工業(yè)革命引發(fā)諸多社會問題而產(chǎn)生的公共政策領(lǐng)域。1891年，社會政策概念的提出者之一，德國的瓦格納發(fā)表了《社會政策、財政政策及租稅政策》一文，首次對社會政策做出定義，提出社會政策是運用立法和行政的手段，以爭取公平為目的，清除分配過程中的各種弊害的國家政策[2]。英國社會學家馬歇爾在《社會政策》一書中，將社會政策定義為政府通過提供服務(wù)和收入等方式對公民福利產(chǎn)生直接影響的政策，主要包括社會保險、公共救助、健康和福利服務(wù)、住房政策等[3]。隨著時代發(fā)展，人們對社會政策的理解超出了原有的再分配和社會福利范疇，強調(diào)“社會的”政策。美國的吉爾認為社會政策的核心是人類社會關(guān)系和生活質(zhì)量的規(guī)范和建構(gòu)[4]。

我國對社會政策的理解主要借鑒西方，同時更加強調(diào)社會問題。鄭杭生[5] 把社會政策定義為“國家或政府為解決社會問題、改善社會環(huán)境、促進社會公正與社會進步而采取的各種原則或方針”；陸曉文[6] 把社會政策概括為：制定者在某種社會價值的指導下，為達到某種社會性的目標而采取的社會性安排與行動，滿足全體社會成員的基本需求，解決影響社會穩(wěn)定的社會問題與沖突，提高社會總體的生活質(zhì)量。各國社會政策有所差異，但從總體上看，主要包括八個方面的政策：社會保障、公共醫(yī)療衛(wèi)生、公共住房、公共教育、勞動就業(yè)、社會福利服務(wù)、針對專門人群的社會政策體系（老年人、兒童、殘疾人、婦女等）及其他內(nèi)容（如行為矯治、家庭、社區(qū)發(fā)展等）。

公共政策是城鄉(xiāng)規(guī)劃的重要屬性。我國《城市規(guī)劃編制辦法》（2005）總則第三條表述為：“城市規(guī)劃是政府調(diào)控城市空間資源、指導城鄉(xiāng)發(fā)展與建設(shè)、維護社會公平、保障公共安全和公眾利益的重要公共政策之一。” 孫施文和王富海[7] 提出，城市規(guī)劃政策是城市公共政策的重要組成部分；趙民和雷誠[8] 認為城市規(guī)劃的公共政策屬性從其誕生起就已客觀存在，在規(guī)劃編制和管理的不同階段，以及中央和地方的不同層面具有不同的體現(xiàn)。展望未來的城鄉(xiāng)規(guī)劃學科發(fā)展，強化政策屬性是專家學者們的共識[9-11]。

1.2

兩者在社會發(fā)展目標下的協(xié)同

城鄉(xiāng)規(guī)劃作為空間型的公共政策，與社會發(fā)展政策基于共同的發(fā)展目標，有著相互協(xié)同的關(guān)系。城市空間是人類經(jīng)濟、社會、政治、文化活動的載體，空間的物質(zhì)形態(tài)本身不應(yīng)成為規(guī)劃政策的終極目標。同樣，GDP、社會保障指標等也不應(yīng)成為經(jīng)濟、社會發(fā)展的終極目標，社會政策、經(jīng)濟政策、空間政策應(yīng)統(tǒng)一于人的發(fā)展目標之下。改革開放以來，我國的規(guī)劃空間政策更多表現(xiàn)為對經(jīng)濟政策的響應(yīng)，主要聚焦市場經(jīng)濟下空間開發(fā)活動的規(guī)制和對政府土地開發(fā)及招商引資活動的支持，相比之下，對社會政策的認知相對薄弱。

未來規(guī)劃空間政策的發(fā)展，不應(yīng)局限于考慮經(jīng)濟、社會、文化等因素，而應(yīng)順應(yīng)各方面公共政策協(xié)同發(fā)展規(guī)律，主動實現(xiàn)與社會政策、經(jīng)濟政策等的協(xié)同，特別是注重加強對社會發(fā)展目標的支持，從而在公共政策層面更加有效地發(fā)揮城鄉(xiāng)規(guī)劃的全面作用。反之，如果局限于舊有的技術(shù)藍圖和管理審批的框架，或者僅僅提出綜合性的發(fā)展目標而缺少實現(xiàn)目標的政策方法支持，則難以充分發(fā)揮城鄉(xiāng)規(guī)劃應(yīng)有的作用。

2 發(fā)展型社會政策的認知

2.1

國外社會政策演進的五個主要階段

第一階段：17 世紀初社會政策的發(fā)端。隨著圈地運動帶來的社會矛盾，英國于1601 年頒布了《伊麗莎白濟貧法》。其后，為應(yīng)對工業(yè)化帶來的社會問題，社會政策逐步形成。19 世紀后期，英國成立了世界上第一個慈善組織協(xié)會和第一個社區(qū)服務(wù)中心—湯恩比館，并帶動了其后席卷世界的社會改良運動，先后頒布了針對健康、失業(yè)、兒童保護、教育、住房、最低工資、養(yǎng)老金、勞工介紹所等的一系列法律。德國在俾斯麥任首相期間，在階級矛盾尖銳和資本主義改良學派發(fā)展的背景下，于1882 年通過《疾病保險法》，其后通過了《工傷事故保險法》《老年和殘疾社會保險法》等法律，并承認工會的地位，隨后法制不斷完善，德國步入社會政策制度化時代。因此，19 世紀末一般被認為是社會政策的正式創(chuàng)立時期。美國延續(xù)了英國的濟貧模式，在大蕭條和羅斯福新政時代，于1935 年通過了《社會保障法案》[12]。

第二階段：20 世紀50 至60 年代的戰(zhàn)后“福利國家”時代。隨著二戰(zhàn)后經(jīng)濟的快速增長，西方進入了以“福利國家”為特征的新時代。英國劍橋大學教授威廉·貝弗里奇受英國政府委托，起草有關(guān)戰(zhàn)后福利制度重建的基本框架報告—著名的《貝弗里奇報告》（1942），主張建立覆蓋所有社會成員的社會保障制度，即被稱為“從搖籃到墳墓”的一整套計劃。其后是“福利國家”發(fā)展的鼎盛時期[13]。福利國家的價值核心是權(quán)利和平等，各種福利不像“濟貧法”時期是一部分人對另一部分人的恩惠，僅針對特殊群體，而是基于人的普遍需要。福利國家的社會保障是建立在生產(chǎn)力高度發(fā)展基礎(chǔ)之上，是一種高稅收、高消費、高福利的模式[14]。

第三階段：20 世紀70 至80 年代的緊縮時代。20 世紀70 年代的石油危機、滯漲和巨額赤字使得“福利國家”理論陷入了激烈的爭論，國家干預的效果受到質(zhì)疑，新自由主義逐步興起。明顯的社會緊縮政策在英語國家發(fā)生，以英國的撒切爾和美國的里根政府為代表；同期，歐洲國家則在增稅和提高繳費率的同時，采取了更溫和的福利縮減政策。政府的公共服務(wù)運作模式引入企業(yè)管理和市場理念，新公共管理（New Public Management）理論主張競爭，重視效率等。

第四階段：20 世紀90 年代至21 世紀初的協(xié)商式改革。單方面的緊縮措施面臨越來越多的罷工和選舉等社會壓力，難以繼續(xù)推進，一些國家開始嘗試協(xié)商式改革。該時期，發(fā)達國家經(jīng)歷了社會發(fā)展現(xiàn)代化過程，社會組織蓬勃發(fā)展，廣泛參與公共事務(wù)治理，被稱為“第三部門”或“第三方治理”。1992 年，聯(lián)合國全球治理委員會成立，世界銀行以“治理與發(fā)展”為年度報告主題，公共管理進入“治理”的新時代。緊縮政策改為增減結(jié)合的政策組合，在對傳統(tǒng)政策的不合理處進行削減的同時，進一步擴張新的保障功能，如促進性別平等、工會全程參加意大利的養(yǎng)老金改革[15]。

第五階段：21 世紀初以來的發(fā)展型社會政策，或稱社會投資、賦能型國家等。21 世紀初，西方國家出現(xiàn)了社會政策的新理念，除了發(fā)展型社會政策、社會投資、賦能型國家外，還有許多標簽，如第三條道路、積極福利國家、后現(xiàn)代福利國家、空心化國家、契約國家等。其共性在于把社會發(fā)展看作促進生產(chǎn)力的要素，而不是簡單的再分配，不僅是財富的消耗，而是通過“社會投資”，采用積極的、而非被動補償?shù)纳鐣?，加強三個方面的作用：勞動力市場轉(zhuǎn)型的“流量”嵌入、人力資本“存量”發(fā)展、作為社會保障“緩沖器”的社會凝聚與安全。優(yōu)化存量，如投資兒童早期發(fā)展、健康、教育和終身學習等方面；激活流量，如支持女性和單身父母就業(yè)、拓展靈活勞動力市場、加大照顧年幼體弱者的力度、提高低收入者福利、克服“局內(nèi)人”和“局外人”分化等；強化社會凝聚與安全，如社會支持與融入、激勵與懲罰等。對社會“賦能”，發(fā)展民間組織，推動社會力量提供公共服務(wù)，提高人們應(yīng)對競爭和風險的能力[16]。社會政策的基本邏輯發(fā)生了轉(zhuǎn)換，從補償性的免于匱乏的邏輯轉(zhuǎn)向賦能的邏輯[17]。

2.2

發(fā)展型社會政策的理論背景

第一，發(fā)展理性的新導向。20 世紀80 年代，弗朗索瓦? 佩魯?shù)摹缎掳l(fā)展觀》[18]，構(gòu)建了“整體”“綜合”“內(nèi)生”的發(fā)展觀念，發(fā)展的指標應(yīng)包含“經(jīng)濟”和“社會”的綜合方面，強調(diào)“以人為中心”。90 年代，諾貝爾經(jīng)濟學獎獲得者阿馬蒂亞? 森豐富了人們對發(fā)展的認識，他在《以自由看待發(fā)展》[19] 中提出，發(fā)展的目的是為提高實質(zhì)自由，自由是發(fā)展的首要目的，也是發(fā)展的重要手段，而人的“實質(zhì)自由”是人能夠獲得各種物質(zhì)和精神生活的能力。聯(lián)合國自1990 年開始用人類發(fā)展指數(shù)（HDI）來衡量一國的發(fā)展水平，HDI 包括健康長壽的生活、體面的生活，不再片面注重人均GDP。1995 年，聯(lián)合國召開社會發(fā)展世界首腦會議，使社會發(fā)展議題得到普遍重視。

第二，人力資本和社會資本理論。20 世紀60 年代以來，舒爾茨、明塞爾、貝克爾等提出發(fā)展了人力資本理論，為各國廣泛采納。社會資本也是發(fā)展型社會政策的支撐理論之一，代表人物有布迪厄、科爾曼、普特南等，強調(diào)社會網(wǎng)絡(luò)、規(guī)范、信任、權(quán)威、共識、道德等社會結(jié)構(gòu)資源的價值。

第三，對福利國家社會政策的反思。發(fā)展型社會政策的源頭是對“有增長而無發(fā)展”和“福利國家”兩極的反思。石油危機后的高失業(yè)、高通脹、政府巨額赤字，以及伴隨的種種社會問題，使福利國家受到激烈批評。以哈耶克、弗里德曼等為代表的“新自由主義”倡導者，把不利狀況歸咎于福利國家的政策。高稅收導致通貨膨脹，損害了投資，助長了懶惰和欺詐，官僚機構(gòu)，扭曲市場機制等[20]。隨著志愿組織的興起，“福利多元主義”倡導者對“國家”還是“社會”這一主體進行反思，先后提出了國家、市場、家庭的“福利三角”以及市場、國家、社區(qū)和民間社會的“四分法”等[21]。

第四，其他相關(guān)研究成果。人類發(fā)展的經(jīng)濟學研究成果表明，對兒童早期發(fā)展進行投入帶來的社會回報率遠遠高于其長大或成年后的社會回報率 [22-23]，這一研究結(jié)果稱為“赫克曼曲線”（圖1）。腦科學的研究成果也使人們認識到，6 歲之前是人類大腦發(fā)展的關(guān)鍵期[24-25]，大腦發(fā)育不僅僅由遺傳決定，而且是基因和外部環(huán)境復雜作用的結(jié)果[26]。貧困問題的研究也為新的社會政策提供了支持，如“可持續(xù)生計框架”（Sustainable Livelihoods Framework）等[27]。

2.3

發(fā)展型社會政策的內(nèi)涵

發(fā)展型社會政策是一系列理論和實踐的集合，國外有許多不同論點，但共性特征顯著。我國社會學界將它們概括為“發(fā)展型社會政策”。其代表性理論如下：

發(fā)展型社會政策的價值基礎(chǔ)是將社會發(fā)展作為與經(jīng)濟發(fā)展并行的追求，主要特征為：將經(jīng)濟政策與社會政策整合在一個更廣泛的發(fā)展進程中，社會政策的制定不僅出于福利考慮，更注重對發(fā)展的作用，最終是為實現(xiàn)全體人民的發(fā)展。措施主要有三個方面：一是建立經(jīng)濟政策與社會政策整合的正式組織安排；二是通過社會政策措施使經(jīng)濟發(fā)展對人民的福利有直接和積極的影響；三是倡導那些能夠直接促進經(jīng)濟發(fā)展的社會政策，包括投資教育、兒童、健康、技能訓練、住房儲蓄等項目，將基于社區(qū)的項目置于優(yōu)先位置[28-29]。

英國的吉登斯是社會政策新范式的領(lǐng)軍人物，他的“第三條道路”（The Third Way）理論和“社會投資國家”（Social Investment State）倡議直接影響了20 世紀90 年代末之后的西方社會政策改革。吉登斯提出的道路是介于“老左派”（社會民主主義）和“新右派”（新自由主義）的一條“中—左道路”，這條道路繼承福利國家公平正義的價值目標，同時也認同新自由主義對傳統(tǒng)福利國家消極性的批判，主張走一條積極福利的道路，即建設(shè)社會投資國家；用事前對人的潛能培養(yǎng)盡可能地取代事后的再分配；通過鼓勵工作、投資教育、促進健康、鼓勵創(chuàng)新與自治參與等措施，最終構(gòu)建的是“積極福利社會”，而不是“國家”[30]。

此外，美國的謝若登提出“資產(chǎn)為本的社會政策”，反對收入低是導致貧窮的原因，指出缺乏資產(chǎn)是導致貧窮的重要因素，提倡注重家庭的資產(chǎn)積累，通過“資產(chǎn)建設(shè)”（Asset Building）促進其在教育、住房等方面的投資[31]。另一位美國社會學者吉爾伯特提出“賦能型國家”（Enabling State），即通過國家調(diào)控和支持鼓勵私人部門提供公共服務(wù)。賦能型國家的職能是：鼓勵私營部門提供公共產(chǎn)品；對私人社會服務(wù)加以規(guī)范；形成私人參與公共服務(wù)的社會；針對不同人群提供有針對性的充足服務(wù)和保護[32]。

我國學者張秀蘭、徐月賓把發(fā)展型社會政策的基本理念概括為四點：一是特別關(guān)注人力資本的積累，以及勞動力人群能否順利進入勞動力市場；二是注重社會政策對于經(jīng)濟發(fā)展的貢獻，強調(diào)經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展；三是認為社會政策是對社會的投資，是增強國家競爭力的手段；四是強調(diào)對社會問題的“上游干預”，重視中長期戰(zhàn)略。發(fā)展型社會政策的核心理念是將“發(fā)展”注入社會政策的價值之中，公平依然是其價值目標，但新增了一個價值基石——發(fā)展，在幫助困難群體的同時，注意幫助對發(fā)展最有貢獻的人群，以達到促使國家經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展的目的[33]。

在此，筆者把發(fā)展型社會政策概括為三個特征：一是對經(jīng)濟和社會政策的關(guān)系認識體現(xiàn)了整合性思路。社會政策不僅具有再分配功能，更有著促進經(jīng)濟發(fā)展的生產(chǎn)性功能，兩個政策應(yīng)整體考慮；二是在方法手段上具有“后現(xiàn)代”特征，更加具有針對性、回應(yīng)性、參與性、科學性，社會政策不僅是防止人們墜落的“安全網(wǎng)”，更是人力資本投資的“跳板”，是社會可持續(xù)發(fā)展的“動力源”；三是把人的自由發(fā)展權(quán)利要求提高到更高層次。社會發(fā)展實際上是對人的實質(zhì)性自由的拓展，是對人的投資，同時也是對人和社會網(wǎng)絡(luò)的賦能，對社會關(guān)系的調(diào)整和建構(gòu)。

3 國外規(guī)劃空間政策與發(fā)展型社會政策協(xié)同的實例

3.1

投資于兒童早期成長

投資型社會政策重點是對人力資本的培育，是建立在對人類發(fā)展規(guī)律的科學認識基礎(chǔ)上，由于兒童早期發(fā)展對整個生命周期具有至關(guān)重要的意義，發(fā)展型社會政策主張加大對兒童早期成長的投入。聯(lián)合國《2014 年人類發(fā)展報告》指出：“雖然政府在民眾的生命周期中為其提供與日俱增的醫(yī)療、教育以及社會福利開支，卻并未在早年關(guān)鍵階段培養(yǎng)和支持其能力的發(fā)展。”[34] 圖2 中的腦部發(fā)育曲線，說明了兒童早期發(fā)育對建構(gòu)一生能力的至關(guān)重要性，但政府的投入反而在兒童早期階段最低，不注重人力投資和預防。圖3 是投資型社會的典型國家瑞典，政府在兒童早期階段的投入大大高于基礎(chǔ)教育階段。

2013 年，歐盟啟動了“投資于兒童”的政策，作為“社會投資”政策的一部分。以德國為例，空間政策的一個重要方面是促進兒童早期教育和照護設(shè)施建設(shè)，2005 年和2008 年德國先后立法①規(guī)定：自2013 年8 月1 日起，每一個1 歲至入學前的兒童都有權(quán)利在日間照料中心或托兒所獲得服務(wù)；2008 年至2014 年，投資于3 歲以下兒童照護設(shè)施的金額達到54 億歐元，全國共新增了30 萬個兒童照護設(shè)施[35]。2015 年，德國3 歲以上學前兒童毛入園率為89.6%，0 — 3 歲兒童入托率為25.9%[36]。在州層級，柏林1995 年制定了《兒童游戲場地法》的實施條例，1998 年修訂《柏林建筑規(guī)范》，對街道、廣場、路徑、公共交通、休閑空間、兒童游戲場地等的設(shè)置要求進行修訂，以滿足各類人群，包括兒童的使用需求[37]。

在美國，克林頓政府開始大幅提高幫助困難階層兒童早期發(fā)展的“開端計劃”的投入力度，增幅為25%，以及服務(wù)家庭和兒童醫(yī)療等政策。其后的布什和奧巴馬政府維持了對兒童發(fā)展的重視策略[38]，美國學前兒童毛入園率由2005 年的65% 提高到2014 年的90%[39-40]。

3.2

投資于體育與健身

體育與健身是社會投資政策的一項重要內(nèi)容。英國自布萊爾政府開始將體育政策提高到前所未有的重要地位，2002年提出的“運動規(guī)劃”（Game Plan），提出在三年內(nèi)政府和體育彩票共投資20 億英鎊用于實施體育政策，超過以往投入的總和（1999 年為5000 萬英鎊）[41]。英國體育與健身國家政策追求經(jīng)濟、社會和人的發(fā)展的綜合目標，包括五個方面：身體健康、精神健康、個人發(fā)展、社會和社區(qū)發(fā)展以及經(jīng)濟發(fā)展。體育的作用超出人們傳統(tǒng)認知的身心健康功能，據(jù)評估，每年體育對經(jīng)濟的貢獻達到390 億英鎊；體育活動和教育有利于減少犯罪、促進社區(qū)凝聚和社團發(fā)展、提高學業(yè)表現(xiàn)、塑造積極國民、積極老齡化等[42]。

近十年來，英國體育政策的一個“核心工具箱”是“運動英格蘭”（Sport England），在英國文化媒體和體育部（DCMS）下設(shè)“運動英格蘭”非政府組織，負責管理體育彩票投資和政府撥款，以推進同名的項目運作，這是綜合了多方面國家級政策的集合。此外，還整合了衛(wèi)生、教育、社區(qū)、交通、環(huán)境、農(nóng)村等多領(lǐng)域政策[43]。建立跨部門協(xié)作機制，2013 至2017 年，“運動英格蘭”投資于體育設(shè)施方面的經(jīng)費總額超過3 億英鎊，2015 年英國的體育俱樂部約為15 萬個[44]。

4 我國規(guī)劃空間政策與社會發(fā)展目標及政策的關(guān)系現(xiàn)狀—以社區(qū)兒童和體育設(shè)施規(guī)劃為例

空間政策與社會政策協(xié)同涉及廣泛，社區(qū)兒童和體育設(shè)施建設(shè)僅是空間政策與社會政策關(guān)聯(lián)較為密切的部分。本文在此僅做“個案式”的觀察，分析我國規(guī)劃空間政策與社會發(fā)展目標及政策的現(xiàn)狀與特征。

4.1

我國規(guī)劃空間政策和社會政策的發(fā)展階段

我國社會政策的發(fā)展階段從大的特征上來看，可以20世紀初科學發(fā)展觀提出為分界點[45]。從新中國成立至改革開放后十余年，是社會政策從屬于經(jīng)濟政策的階段，“重生產(chǎn)、輕生活”，社會福利表現(xiàn)為服務(wù)于生產(chǎn)的附屬價值，建立了以城市“單位制”和鄉(xiāng)村“合作制”為模式的低水平、廣覆蓋的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的福利體系；改革開放后十多年，原有的農(nóng)村合作制社會保障基本處于解體狀態(tài)；城市的社會政策改革仍處于“作為經(jīng)濟體制改革配套”的地位。2003 年，以國家提出科學發(fā)展觀為標志，社會政策逐步取得與經(jīng)濟政策相當?shù)牡匚?。建立新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度，強調(diào)建設(shè)和諧社會，社會建設(shè)成為“四位一體”之一；2012 年，黨的十八大社會建設(shè)目標依然堅持十七大提出的“學有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居”的“五有”目標；2017 年國務(wù)院印發(fā)了《“十三五”推進基本公共服務(wù)均等化規(guī)劃》；黨的十九大對社會主要矛盾進行了新概括，強調(diào)教育優(yōu)先、就業(yè)質(zhì)量、保障體系、脫貧攻堅、健康中國、縮小城鄉(xiāng)區(qū)域差距、基本公共服務(wù)均等化等目標。

綜上，可以用“健全體系、公平基本、支持經(jīng)濟”概括我國當前社會政策的特征，強調(diào)基本服務(wù)、脫貧和保障，體現(xiàn)了“補缺型”社會政策的特征，而“教育優(yōu)先、健康中國”則帶有“生產(chǎn)型”社會政策的特征。

我國的規(guī)劃空間政策則是以改革開放為主要分界點，之前是作為計劃經(jīng)濟體制下的空間技術(shù)工具，之后形成了適應(yīng)市場經(jīng)濟調(diào)控、國家制度改革與應(yīng)對全球化競爭，作為法治規(guī)范和開發(fā)工具的規(guī)劃體系，在土地開發(fā)、環(huán)境建設(shè)和城市“增長機器”方面發(fā)揮了突出作用。相對而言，它在促進社會發(fā)展、政策協(xié)同、實現(xiàn)公共政策目標方面，一是缺乏明確的社會發(fā)展價值目標和有效的規(guī)劃內(nèi)容支持，盡管在規(guī)劃理論層面走向綜合，在規(guī)劃編制中提出綜合性的城鄉(xiāng)發(fā)展目標，但缺乏有效的政策實施內(nèi)容體系支撐；二是尚未建立起規(guī)劃空間公共政策的實質(zhì)運作體系，在規(guī)劃實踐中主要以技術(shù)編制和行政審批為主，缺乏公共政策制定—實施—評估—調(diào)整的運作體制和與各方協(xié)調(diào)聯(lián)動的機制。當前，城鄉(xiāng)規(guī)劃正面臨新的轉(zhuǎn)型，新的模式正在探索中。

4.2

規(guī)劃空間政策和社會政策關(guān)于社區(qū)兒童和體育設(shè)施內(nèi)容的關(guān)系分析

我國社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施規(guī)劃配置主要采取指標套用、規(guī)劃控制、計劃興建的方法。根據(jù)國家《城市居住區(qū)規(guī)劃設(shè)計規(guī)范》，同時結(jié)合各行業(yè)、各地區(qū)的專項規(guī)范標準，按照“分類分級的指標要求、服務(wù)半徑”等納入控詳規(guī)劃的要求進行控制，由地方政府組織計劃興建。從規(guī)劃標準演進過程看，20 世紀50 年代基本套用蘇聯(lián)模式，1964 年國家經(jīng)濟貿(mào)易委員會、1980 年國家建設(shè)委員會先后對居住區(qū)規(guī)劃的部分定額指標作了規(guī)定。1993 年，國家建設(shè)部發(fā)布了國家標準《城市居住區(qū)規(guī)劃設(shè)計規(guī)范》 [46]，并先后于2002 年、2016 年進行了修訂，盡管標準內(nèi)容有所更新，但基本的方法理念仍然在延續(xù)。同時，各地結(jié)合實際制定了地方標準，如《北京市居住公共服務(wù)設(shè)施配置指標》(2002)、《上海市城市居住地區(qū)和居住區(qū)公共服務(wù)設(shè)施設(shè)置標準》(2006)、《天津市居住區(qū)公共服務(wù)設(shè)施配置標準》(2008) 等?？偟膩碚f，當前社區(qū)規(guī)劃空間政策較計劃經(jīng)濟時代在方法和指標上沒有本質(zhì)上的政變，且技術(shù)標準本身法律效力較低，實施的可監(jiān)督性較差，在控規(guī)“轉(zhuǎn)譯”和實施中往往難以全面落實。

從與社會事業(yè)政策協(xié)同的方面看，規(guī)劃標準與社會事業(yè)行業(yè)標準之間存在著較大的不協(xié)調(diào)和滯后。如關(guān)于幼兒園設(shè)置標準，2016 版《城市居住區(qū)規(guī)劃設(shè)計規(guī)范》規(guī)定小區(qū)級（1— 1.5 萬人）應(yīng)配建4、6、8 班，而按照國家教育部主編的《幼兒園建設(shè)標準》（2016）核算，對應(yīng)1 — 1.5 萬人應(yīng)設(shè)15 班，規(guī)劃標準大大低于行業(yè)標準；再如關(guān)于社區(qū)體育設(shè)施，《城市居住區(qū)規(guī)劃設(shè)計規(guī)范》中社區(qū)級（3 — 5 萬人）居民運動場為“宜設(shè)置”，約束力很低，小區(qū)級居民健身設(shè)施沒有明確面積規(guī)定，無法保障社區(qū)體育設(shè)施的有效配置。而國家體育部主編，建設(shè)部、國土資源部2005 年聯(lián)合發(fā)布的《城市社區(qū)體育設(shè)施建設(shè)用地指標》規(guī)定，3 — 5 萬人應(yīng)設(shè)室外用地面積18900 — 27800 平方米，室內(nèi)建筑面積7700 — 10700平方米的運動場地，設(shè)籃球場3 個，排球場1 個，七人制足球場1 個等，這些規(guī)定在規(guī)劃空間政策方面都缺乏有效支持。

4.3

政策實施效果

從規(guī)劃空間政策的實施效果與社會發(fā)展要求的關(guān)系看，其滯后性也比較明顯。根據(jù)2016 年國家衛(wèi)計委公布的數(shù)據(jù)，“托育服務(wù)短缺非常嚴重，0 — 3 歲嬰幼兒在我國各類托幼機構(gòu)的入托率僅為4%，遠低于一些發(fā)達國家50% 的比例”。“根據(jù)我委2015 年生育意愿調(diào)查的結(jié)果，因為經(jīng)濟負擔、太費精力和無人看護而不愿生育第二個子女的分別占到74.5%、61.1%、60.5%。”[47] 可見，托育設(shè)施供給不足嚴重制約了國家后備勞動力的補充。為了解決“入園難”問題，國務(wù)院于2010 年發(fā)布了《關(guān)于當前發(fā)展學前教育的若干意見》，要求以縣為單位編制學前教育三年行動計劃，并報國家備案。其后幼兒園有了大幅增加，2016 年學前教育毛入園率提高到77.4%，但民辦幼兒園比例高達65.4%，可謂“配不足、民辦補”。筆者對上海、河南、云南三個城市的社區(qū)的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，上海中心城區(qū)民辦園以服務(wù)高端需求為主；而河南某地級市中心城區(qū)和云南縣城民辦園比例高，但用地和建筑條件較差（圖4）。

從體育設(shè)施情況看，根據(jù)第六次全國體育場地普查，截至2013 年年底，我國人均體育場地面積為1.46 平方米，而這些有限的場館中，教育系統(tǒng)占53.01%，開放率不足1/3。體育系統(tǒng)所屬體育用地僅為人均0.14 平方米[48]。根據(jù)《中國< 全民健身計劃（2011 — 2015 年）> 實施效果評估報告》[49]，在城市街道一級，室內(nèi)外體育設(shè)施覆蓋率均值僅為67%（圖5）；行政村農(nóng)民體育健身工程覆蓋率均值為70%（圖6）。總體來看，體育設(shè)施缺口較大。

5 國外發(fā)展型社會政策對我國規(guī)劃空間政策的啟示

5.1

在立法層面完善政策框架體系

要在法律層面由生產(chǎn)價值轉(zhuǎn)向人本發(fā)展價值，形成部門齊全、層次完善的法律體系。公共政策的首要特征是公共性，盡管受到現(xiàn)實中增長主義、市場主導、政績追求等制約，城鄉(xiāng)規(guī)劃的根本意義仍在于對長遠目標的追求和對公共利益的維護。目前，在城鄉(xiāng)規(guī)劃的國家大政方針和總體發(fā)展目標層面，社會發(fā)展的目標已經(jīng)有較充分的表述，但在具體的內(nèi)容支撐、管理實施等方面，則并未充分落實。立法方法是公共政策的重要工具，通過立法確立相關(guān)政策體系，實現(xiàn)部門之間的政策協(xié)同。公共管理目前主要使用傳統(tǒng)的行政方法，由于受到行政條線、實施監(jiān)督力度不足、社會影響力的限制，難以實現(xiàn)跨部門、跨行業(yè)的協(xié)同，難以充分調(diào)動社會各方資源，難以實現(xiàn)有效的公眾監(jiān)督和法律保障。因此，推進立法無疑是一條經(jīng)驗之路。目前，我國新修改的《立法法》已經(jīng)賦予所有設(shè)區(qū)的市以地方立法權(quán)，為公共政策健全提供了法律保障。

5.2

為支持不同人群發(fā)展制定專項規(guī)劃和技術(shù)規(guī)范

以人為本的發(fā)展需求在規(guī)劃空間政策方面落實，專項規(guī)劃和技術(shù)規(guī)范是重要的政策工具。傳統(tǒng)的專項規(guī)劃是作為總體規(guī)劃的一部分，是藍圖式的技術(shù)文件。總體規(guī)劃要凸顯戰(zhàn)略功能，構(gòu)建支持不同人群需求和發(fā)展的專項政策，專項規(guī)劃、技術(shù)規(guī)范是重要工具，如英國的規(guī)范管理有“體育設(shè)施計算器”，在項目審批中，相關(guān)設(shè)施類型、配建面積、繳費統(tǒng)建要求一目了然，便于公眾監(jiān)督、確保設(shè)施效果。

5.3

優(yōu)化開展社區(qū)營造

發(fā)展型社會政策強調(diào)基于社區(qū)的項目優(yōu)先。當前，社區(qū)規(guī)劃和建設(shè)在各地日益廣泛地開展，但主要為自上而下、政府主導，工程建設(shè)色彩較濃，追求快速見成果。應(yīng)轉(zhuǎn)變社區(qū)規(guī)劃和實施模式，在社區(qū)營造主體上建立各部門協(xié)同組織，社區(qū)居民、組織、單位共同參與投入的機制，體現(xiàn)“協(xié)同共治”的組織特征；要更加關(guān)注兒童發(fā)展、健康促進、終身教育、人文精神等方面，體現(xiàn)“人類發(fā)展”的內(nèi)容特征；在社會影響上，要增進社區(qū)凝聚力，促進社區(qū)交流和形成社會網(wǎng)絡(luò)，創(chuàng)造社區(qū)發(fā)展的機會，體現(xiàn)“網(wǎng)絡(luò)培育”特征，如通過鄰里中心，各類教室、排練場、會堂、兒童活動中心、表演舞臺等空間，為社會交往網(wǎng)絡(luò)建構(gòu)提供支持，促進社會資本的培育。

5.4

建立促進市場和為社會提供服務(wù)的機制

“后現(xiàn)代”是發(fā)展型社會政策在方法手段上的特征，“賦能型國家”支持鼓勵私人部門提供公共服務(wù)，國家予以規(guī)范和鼓勵。我國目前的規(guī)劃審批和土地出讓方式，比較適應(yīng)市場主體的經(jīng)營性行為和政府投資的公益行為，而對于市場主體和社會組織提供公共服務(wù)和公共空間，則存在管理與激勵方面存在不足。例如，對土地和建筑用途的管理集中在審批環(huán)節(jié)，對建成以后大量存在的公共用途改變性質(zhì)行為，缺乏有效管理手段；在土地出讓中，對通過規(guī)劃條件配置公共設(shè)施和公共空間的政策工具，沒有充分重視和廣泛利用；在為企業(yè)、團體等非公共主體提供公共服務(wù)方面，在土地政策和規(guī)劃審批政策上缺乏有力的支持；規(guī)劃編制和管理以“地塊”為單位，沒有細化到以具體的“空間”為單位，制約了小型、立體化利用空間提供公共服務(wù)的機會。

6  結(jié)語

隨著人類認識的不斷進步，人們對發(fā)展的價值追求已轉(zhuǎn)向關(guān)注人和社會的全面發(fā)展，對經(jīng)濟與社會政策的關(guān)系有了更充分的認識，政策方法走向“后現(xiàn)代”模式，發(fā)展型社會政策已經(jīng)成為發(fā)達國家和發(fā)展中國家的共同潮流。與之相比，我國公共政策尚未超越行政命令主導的模式，現(xiàn)有政策存在著“條條管理、缺乏協(xié)同”的現(xiàn)象，規(guī)劃空間政策對社會發(fā)展目標存在著內(nèi)容滯后、實施低效的問題。黨的十九大指出，中國特色社會主義已進入新時代，人民對美好生活的需求是各行業(yè)發(fā)展的方向。在城鄉(xiāng)規(guī)劃空間政策模式的探索中，國外發(fā)展型社會政策經(jīng)驗為我們適應(yīng)新時代、解決新矛盾提供了有益借鑒，需要在規(guī)劃空間政策體系中，更加充分地體現(xiàn)社會發(fā)展價值，把空間政策與經(jīng)濟、社會政策作為整體來把握，在空間政策中體現(xiàn)兒童發(fā)展、健康促進、終身教育、人文精神、公共住房等人力資本投資功能，在運作模式和機制效果上注重社會資本培育、為社會提供公共服務(wù)賦能，探索出一條促進兩個百年目標實現(xiàn)、面向民族未來前途的規(guī)劃發(fā)展之路。