2022年12月23日，中國社會科學(xué)院社會保障論壇暨《中國養(yǎng)老金發(fā)展報告2022》發(fā)布式——“賬戶養(yǎng)老金與財富積累”通過線上方式舉行。清華大學(xué)五道口金融學(xué)院教授朱俊生在論壇上表示，人口老齡化與養(yǎng)老金結(jié)構(gòu)改革決定我們有巨大的潛力，但是這個潛力的釋放需要從少數(shù)人的制度變成多數(shù)人的制度，這樣一個政策導(dǎo)向的調(diào)整可能非常地重要。
以下為朱俊生發(fā)言實錄：
(資料圖片僅供參考)
謝謝韓老師。特別感謝鄭老師、房老師和齊傳鈞老師之前跟我的溝通，我分享兩點，大家都知道個人養(yǎng)老金，也知道它有發(fā)展的潛力，但是我們知道這種發(fā)展?jié)摿ζ鋵嵰Q于制度安排。我覺得鄭老師一直在強調(diào)說如果這樣一個制度只是一個少數(shù)人的制度，我們需要把它變成多數(shù)人的制度，才有可能去充分挖掘發(fā)展的潛力。
我們看第一點，如果說中國的人口老齡化，或者說養(yǎng)老金結(jié)構(gòu)的改革，都決定了個人養(yǎng)老金有巨大的發(fā)展?jié)摿?，我想大家都認同，但是這個市場潛力的釋放確實需要我們政策繼續(xù)完善。雖然個人養(yǎng)老金制度設(shè)計剛剛落地，但是我們看到背后其實是有一些問題的，我想結(jié)合一些國際經(jīng)驗，特別是美國第三支柱的發(fā)展來做一些探討。
中美養(yǎng)老金體系的比較大家都很熟悉，去年底美國三支柱養(yǎng)老金的資產(chǎn)加起來42.3萬億，美國去年的GDP第一次超過23萬億美元，所以它的養(yǎng)老金資產(chǎn)是GDP的183%，中國我用最新的數(shù)據(jù)也算了一下，同口徑我們不到11%，我們跟美國比我們的養(yǎng)老金資產(chǎn)占GDP的比例不到美國的1/18，我們遠遠低于絕大多數(shù)OECD國家。
具體看一下美國的私人養(yǎng)老金資產(chǎn)。在42.3萬億總的養(yǎng)老金資產(chǎn)當中，私人養(yǎng)老金資產(chǎn)39.4萬億，中間第三支柱是13.9萬億。它是怎么發(fā)展這么大的一個私人養(yǎng)老金賬戶制的資產(chǎn)？我們看到美國的基本養(yǎng)老保險跟我們其實有些類似，其實也是累退的，對于高收入群體來講，雖然養(yǎng)老金的絕對水平高一點，但是它的相對替代率卻更低。對于低收入群體來講，他的替代率比較高，但是養(yǎng)老金的絕對水平其實并不是很高，所以其實對于美國人來講，不管是高收入還是中低收入都有補充養(yǎng)老的需要。在美國家庭儲蓄當中的首要儲蓄的原因，在40歲之前可能更多的是購房、成家、教育，但是40歲之后主要是養(yǎng)老，所以養(yǎng)老成為美國家庭儲蓄非常重要的一個原因。
美國的第三支柱或者其他的養(yǎng)老金計劃的覆蓋率還是比較高的，截止到去年底美國的第三支柱的覆蓋率的人口加起來是37%，當然它也有各類的個人退休金賬戶來覆蓋。我也看了過去20年的數(shù)據(jù)，基本上比較高的時候是41左右，比較低的時候大概是40以上。我們看到是37%。所以整個的養(yǎng)老金資產(chǎn)是13.9萬億。美國臨近退休的家庭擁有私人養(yǎng)老金的比例是比較高的，全部的美國人75%，中高收入群體95%，中等收入也超過80%，達到81%，中低收入也是69%。
美國養(yǎng)老金計劃的覆蓋率是比較高的，對一個退休家庭收入的貢獻還是比較大的。
回到中國的發(fā)展千里來講，我們都知道我們的儲蓄率遠高于其他國家，2020年用世界銀行的數(shù)據(jù)做一個比較，中國的總儲蓄率是44%，世界平均26%，我們遠高于世界平均和主要的經(jīng)濟體。同樣，我們把中國的家庭儲蓄占家庭可支配收入的比例跟OECD的40幾個經(jīng)濟體做比較，我們遠遠在其他國家之上，我們的比例接近40%，所以我們的國情是我們在養(yǎng)老金市場沒有多少儲備，但是我們有大量的短期儲蓄，100多萬億，2/3以上是一年期以內(nèi)的，而且疫情以來，因著消費的壓縮，我們的儲蓄增速其實更快，今年前三季度我們的儲蓄就增加了13.2萬億。
前面講了我們有這樣的一個大量的短期儲蓄可以轉(zhuǎn)化為長期養(yǎng)老資產(chǎn)，但是到底轉(zhuǎn)化得怎么樣？其實像鄭秉文老師之前所分析的，很大程度上取決于我們這個制度的功能定位，它是一個少數(shù)人的制度還是一個多數(shù)人的制度，很顯然現(xiàn)在是一個少數(shù)人的制度，其實這個市場潛力難以充分地挖掘的。我自己做了一個簡單的匡算，我參照美國第三支柱的覆蓋率做了10-40%這樣的一個假設(shè)，如果這些人把1.2萬的稅收優(yōu)惠額度用完，我們現(xiàn)在在這個制度當中實際能夠有一些吸引力的其實是繳納個稅的群體，但是我們這個群體目前的總的人數(shù)只有6500萬左右，所以在這樣的一個繳費的基數(shù)之下，在這樣一個參與率之下，我們會發(fā)現(xiàn)每年其實市場的規(guī)模相對是比較有限的，這是我想說的第一個意思。
但是反過來講，我們?nèi)绻阉兂梢粋€多數(shù)人的制度，把它變成一個面向8.9億，將近9億勞動人口數(shù)量，我們在同樣的參與率的假設(shè)之下，我們發(fā)現(xiàn)這樣一個市場的潛力體量是非常之大的。所以我想說市場潛力大家都在講，但是能不能發(fā)揮還是取決于我們這個制度能不能進一步優(yōu)化。
怎么優(yōu)化這個制度？簡單講三點：
第一，拓寬參加范圍?，F(xiàn)在我們?nèi)匀唤o出一個門檻，就是你參加個人養(yǎng)老保險才可以參加個人養(yǎng)老金，這個其實是有問題的，因為我們的第三支柱其實是去中心化的、是獨立性的、是精算中性的，它應(yīng)該可以覆蓋所有的人群。我們這些年大家都知道，我們中國的就業(yè)并不好，容納就業(yè)的其實是新經(jīng)濟、新就業(yè)形態(tài)當中大量的靈活就業(yè)人員，所以我們需要把這樣一個制度的門檻降低，讓他們來參與，這樣我們第三支柱才可能變成一個基礎(chǔ)性的、普惠性的、兜底性的制度安排。所以我覺得當務(wù)之急不應(yīng)該設(shè)任何門檻。
第二，財稅政策可能需要做進一步的調(diào)整和完善。我梳理了OECD國家，他們所有的儲蓄經(jīng)濟化的財稅激勵政策，我用一張表來給各位展示，我們現(xiàn)在確實是EET，EET也確實是主流，但是并不是所有國家只有EET，這是第一點。
第三，做EET的國家往往有它的一些稅收上的制度跟中國目前其實不完全一樣。如果不具備一定的條件，EET的吸引力其實也很難充分發(fā)揮。
簡單講，基于國外這樣的一個研究，簡單有幾點結(jié)論：
1.現(xiàn)在我們的領(lǐng)取環(huán)節(jié)設(shè)置3%的實際稅率，這個稅率相對于過去的稅收遞延養(yǎng)老金的試點其實有進步了，當時是7.5%，其實有進步，但是我們?nèi)匀话l(fā)現(xiàn)有一個問題，對投資收益部分其實應(yīng)該明確免稅。因為我們都知道我們現(xiàn)在一般的投資，我不投資于養(yǎng)老金的資產(chǎn)，我投資于別的，目前沒有資本利得稅，但是現(xiàn)在的個人養(yǎng)老金制度3%其實是包含投資收益的，削弱了稅惠的力度。如果把中國跟OECD其他的國家做一個比較，特別實行EET的國家，那些國家通常是有資本利得稅的，所以它的EET的稅惠力度吸引力是比較大的，所以我說中國目前還沒有資本利得稅，所以我們應(yīng)該明確在領(lǐng)取的時候?qū)ν顿Y收益部分做免稅的扣除，這樣我們的稅惠才發(fā)揮出應(yīng)有的吸引力。
2.提高稅惠額度。我也知道之前我們的一些部委希望能夠提高稅惠的額度，但是目前還是12000，12000對于3%繳費這一檔一年只有360塊錢，只有對收入比較高的群體才會有一些結(jié)稅的效果，在這一點上難以很好地調(diào)動這樣一個需求，所以我們需要去適當提高。第三個，我們國辦發(fā)的文當中，希望未來有一個動態(tài)調(diào)整的機制，來提高稅收抵扣的額度，但是這個動態(tài)調(diào)整機制到底跟誰掛鉤目前不得而知，希望把這個加以明確，這樣未來才能真正實現(xiàn)動態(tài)調(diào)整。
3.拓展稅收優(yōu)惠模式。不僅僅只有EET，EET高收入群體有一定的激勵作用，但是對于低收入群體其實沒有辦法享受，所以這個制度的公平性和覆蓋面是很難在EET之下有比較充分的提升，所以我們可能要同時采取TEE的模式。除了稅的模式，財政補貼其實在國外也有很多的實踐，比如德國的里斯特養(yǎng)老計劃，比如澳大利亞鼓勵中低收入群體參加補充養(yǎng)老保障制度，向個人繳費匹配繳費。我們的城鄉(xiāng)居民其實也是這么做的，所以我們需要做一些拓展，來更好地提升制度的覆蓋面以及公平性。
第三，建立二、三支柱對接機制。今天上午我們看到一些部委的領(lǐng)導(dǎo)也在講這個問題，我想做一點展開。首先我想說的是二、三支柱的對接，第一個意義就是因為我們第二支柱有些人會離職，離職轉(zhuǎn)移到第三支柱是非常天然的事情，因為這樣可以保護雇員的利益，從美國來講，它是非常普遍的，所以美國的個人儲蓄金賬戶與其說是第三支柱，不如說是二、三支柱的混合體，美國的家庭當中擁有IRA的大量含有從401（K）計劃所轉(zhuǎn)來的基金，具體的數(shù)據(jù)我不想展開。我想說的是在中國二、三支柱對接還有另外一層意義，這個意義就是稅優(yōu)政策的對接，現(xiàn)在的第二支柱企業(yè)年金目前覆蓋的人群只有2800多萬，我們有基本養(yǎng)老保險，同時有企業(yè)年金的，目前的占比不到6%，絕大部分人沒有，如果把二、三支柱打通，特別是稅優(yōu)政策打通的話，我想說很多沒有建立年金計劃的可以把稅優(yōu)額度用在第三支柱，或者有企業(yè)年金計劃，但是企業(yè)年金計劃的額度沒有用完的，也可以追加個人養(yǎng)老金，我想在中國談二、三支柱對接還有這一層特殊的意義。
重復(fù)一下剛才講的結(jié)論，人口老齡化與養(yǎng)老金結(jié)構(gòu)改革決定我們有巨大的潛力，但是這個潛力的釋放需要從少數(shù)人的制度變成多數(shù)人的制度，這樣一個政策導(dǎo)向的調(diào)整可能非常地重要。
謝謝韓老師。
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