十年來，國家持續(xù)推進(jìn)投資體制改革，縮減和下放投資項(xiàng)目核準(zhǔn)范圍，對民間投資的開放領(lǐng)域越來越大;參照國際慣例推出市場準(zhǔn)入負(fù)面清單，清單之外非禁即入，民資、外資與國資同享國民待遇;深入推進(jìn)“放管服”改革，發(fā)布多項(xiàng)支持民間投資政策;實(shí)施大規(guī)模減稅降費(fèi)，降低企業(yè)經(jīng)營成本，增強(qiáng)民間投資動力。受益于這些措施，民間投資環(huán)境進(jìn)一步優(yōu)化，在經(jīng)濟(jì)和出口增長保持穩(wěn)定的大環(huán)境下，民間投資規(guī)模持續(xù)增長，占比保持穩(wěn)定。

近年來，我國宏觀經(jīng)濟(jì)形勢發(fā)生深刻變化，國際環(huán)境復(fù)雜嚴(yán)峻，疫情防控帶來持續(xù)沖擊，全國固定資產(chǎn)投資和民間投資增速既跟隨經(jīng)濟(jì)增速同步放緩，也反過來拖累經(jīng)濟(jì)增速下行。

另外，經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)不夠合理，經(jīng)濟(jì)增長對投資的依賴程度依然很深，消費(fèi)占比較低;國有部門投資效率有待提高、投資規(guī)模有待縮減，對民間投資的各項(xiàng)約束還需進(jìn)一步松綁。

一、深化投資體制改革，落實(shí)企業(yè)投資自主權(quán)

改革開放后，國家對投資體制進(jìn)行了一系列改革，下放了固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目的審批權(quán)限，簡化了項(xiàng)目審批程序，擴(kuò)大了地方政府和企業(yè)的投資決策權(quán)。而且隨著外商投資企業(yè)和民營企業(yè)的快速增長，政府作為單一投資主體的局面被多種所有制成分投資主體打破，投資行為更加市場化。這十年，國家繼續(xù)深化投資體制改革，一方面大幅縮減核準(zhǔn)范圍，下放核準(zhǔn)權(quán)限;另一方面出臺政策規(guī)范投資行為，規(guī)范地方政府和國有企業(yè)的投資沖動。

(一)縮減核準(zhǔn)范圍，下放核準(zhǔn)權(quán)限

2004年發(fā)布的《國務(wù)院關(guān)于投資體制改革的決定》改革項(xiàng)目審批制度，將投資項(xiàng)目審批制改變?yōu)楹藴?zhǔn)制和備案制，企業(yè)投資建設(shè)實(shí)行核準(zhǔn)制的項(xiàng)目，僅需向政府提交項(xiàng)目申請報(bào)告，不再經(jīng)過批準(zhǔn)項(xiàng)目建議書、可行性研究報(bào)告和開工報(bào)告的程序，同時出臺了《政府核準(zhǔn)的投資項(xiàng)目目錄(2004年本)》。

最近十年，國務(wù)院對《政府核準(zhǔn)的投資項(xiàng)目目錄》分別在2013、2014、2016年進(jìn)行了三次修訂，整體趨勢是不斷縮減核準(zhǔn)范圍，下放核準(zhǔn)權(quán)限，精簡項(xiàng)目核準(zhǔn)前置性審批事項(xiàng);制定《企業(yè)投資項(xiàng)目核準(zhǔn)和備案管理?xiàng)l例》，規(guī)范政府對企業(yè)投資項(xiàng)目的核準(zhǔn)和備案行為。

經(jīng)過最近十年間的三次修訂，中央層面核準(zhǔn)的企業(yè)投資項(xiàng)目削減比例達(dá)90%左右。這些原需中央核準(zhǔn)的項(xiàng)目，或下放到地方層面核準(zhǔn)，或改為備案制，地方政府從發(fā)展本地經(jīng)濟(jì)的角度出發(fā)，積極招商引資，往往對國有企業(yè)投資和民間投資項(xiàng)目基本做到一視同仁。

例如2014年版目錄要求，“新建煉油及擴(kuò)建一次煉油項(xiàng)目由國務(wù)院投資主管部門核準(zhǔn)，其中列入國務(wù)院批準(zhǔn)的國家能源發(fā)展規(guī)劃、石化產(chǎn)業(yè)規(guī)劃布局方案的擴(kuò)建項(xiàng)目由省級政府核準(zhǔn)。”浙石化舟山4000萬噸項(xiàng)目、恒力石化大連2000萬噸項(xiàng)目、東方盛虹連云港1600萬噸項(xiàng)目三個民企全資或主導(dǎo)的大型煉油項(xiàng)目被列入產(chǎn)業(yè)規(guī)劃布局方案，自此對民間投資開放了千萬噸級別以上的煉化一體化項(xiàng)目，當(dāng)?shù)厥≌藴?zhǔn)項(xiàng)目后得以實(shí)施并順利推進(jìn)，總投資規(guī)模超3000億元。

(二)出臺多項(xiàng)政策，規(guī)范投資行為

改革開放以來，一些重要政策的出臺推動著投資體制的改革步伐。

這十年，國家繼續(xù)出臺多項(xiàng)政策，《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)清理規(guī)范投資項(xiàng)目報(bào)建審批事項(xiàng)實(shí)施方案的通知》旨在打通投資項(xiàng)目開工前“最后一公里”，降低制度性交易成本，激發(fā)投資活利;頒布《政府投資條例》，規(guī)范政府投資行為;《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目資本金管理的通知》要求控制高杠桿的投資活動，優(yōu)化投資供給結(jié)構(gòu);《國務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步盤活存量資產(chǎn)擴(kuò)大有效投資的意見》提出通過REITs、PPP、產(chǎn)權(quán)交易等方式降低政府和企業(yè)負(fù)債水平，化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，挖掘閑置低效資產(chǎn)價(jià)值。

二、開放更多領(lǐng)域，改善民間投資環(huán)境

除了固定資產(chǎn)投資體制的一系列改革，專門針對民間投資領(lǐng)域，這十年國家推出負(fù)面清單，民間投資和外商投資非禁即入;深入推進(jìn)放管服改革，民間投資環(huán)境明顯改善。

(一)推出負(fù)面清單，民資外資國資同享國民待遇

這十年，我國先在自貿(mào)區(qū)探索面向外商投資的市場準(zhǔn)入負(fù)面清單，之后在自貿(mào)區(qū)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，先是面向非自貿(mào)區(qū)的外商投資，然后面向民間投資也推出負(fù)面清單，各類市場主體有了統(tǒng)一清晰的準(zhǔn)入規(guī)則。

自1995年推出，多年來不斷更新的《外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄》在這十年經(jīng)歷了兩次修訂，2015年版目錄將限制性措施由2011年版的118條(80項(xiàng)限制投資、38項(xiàng)禁止投資)減少到74條(38項(xiàng)限制、36項(xiàng)禁止)，2017年版目錄進(jìn)一步將限制性措施減少到63條(35項(xiàng)限制、28項(xiàng)禁止)。此外，2017年版目錄在結(jié)構(gòu)上進(jìn)行了調(diào)整，將2015年版目錄中部分有股比要求的鼓勵類條目(19項(xiàng))，與限制類和禁止類條目進(jìn)行了整合，限制性措施整體減少了30條，形成了統(tǒng)一在全國范圍內(nèi)實(shí)施的外商投資準(zhǔn)入特別管理措施。

2013年，國務(wù)院決定在上海自貿(mào)區(qū)內(nèi)探索建立投資準(zhǔn)入前國民待遇和負(fù)面清單管理模式，探索建立與國際高標(biāo)準(zhǔn)投資和貿(mào)易規(guī)則體系相適應(yīng)的行政管理體系。同年，上海發(fā)布《中國(上海)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)外商投資準(zhǔn)入特別管理措施(負(fù)面清單)(2013年)》。隨著自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)在各地推開，2015年國務(wù)院發(fā)布《自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)外商投資準(zhǔn)入特別管理措施(負(fù)面清單)》，包括15個門類、50個條目、122項(xiàng)特別管理措施。此后從2017年起連續(xù)5年更新清單，每年都減少列入負(fù)面清單的事項(xiàng)。2017年版有15個門類、40個條目、95項(xiàng)特別管理措施;2018年版48項(xiàng)，2019年版37項(xiàng)，2020年版30項(xiàng)，最新的2021年版清單只有27項(xiàng)。

在自貿(mào)區(qū)的試驗(yàn)基礎(chǔ)上，2018年發(fā)改委、商務(wù)部印發(fā)《市場準(zhǔn)入負(fù)面清單(2018年版)》，市場準(zhǔn)入負(fù)面清單依法列出中華人民共和國境內(nèi)禁止或經(jīng)許可方可投資經(jīng)營的行業(yè)、領(lǐng)域、業(yè)務(wù)等。同時發(fā)布《外商投資準(zhǔn)入特別管理措施(負(fù)面清單)(2018年版)》，統(tǒng)一列出股權(quán)要求、高管要求等外商投資準(zhǔn)入方面的特別管理措施。外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄僅保留了《鼓勵外商投資產(chǎn)業(yè)目錄》，禁止外商投資產(chǎn)業(yè)目錄、限制外商投資產(chǎn)業(yè)目錄合并入市場準(zhǔn)入負(fù)面清單，《外商投資準(zhǔn)入負(fù)面清單》之外的領(lǐng)域，按照內(nèi)外資一致原則實(shí)施管理，簡化了市場準(zhǔn)入管理程序。對市場準(zhǔn)入負(fù)面清單以外的行業(yè)、領(lǐng)域、業(yè)務(wù)等，各類市場主體皆可依法平等進(jìn)入。此后在2019、2020、2022年三次更新市場準(zhǔn)入負(fù)面清單。2022年版列有禁止準(zhǔn)入事項(xiàng)6項(xiàng)，許可準(zhǔn)入事項(xiàng)111項(xiàng)，共計(jì)117項(xiàng)，相比2020年版減少6項(xiàng)，比清單首次發(fā)布的2018年版減少了34項(xiàng)。

(二)推進(jìn)放管服改革，改善投資環(huán)境

這十年，國家深入推進(jìn)“放管服”改革，簡化企業(yè)開辦、投資與工程建設(shè)的各項(xiàng)手續(xù)，著力改善民間投資環(huán)境。

首先，精簡行政審批，2013年以來國務(wù)院分16批取消下放1094項(xiàng)行政許可事項(xiàng)，其中國務(wù)院部門實(shí)施的行政許可事項(xiàng)清單壓減比例達(dá)到47%，非行政許可退出歷史舞臺;將全部行政許可事項(xiàng)納入清單管理，編制并公布包括996項(xiàng)行政許可的《法律、行政法規(guī)、國務(wù)院決定設(shè)定的行政許可事項(xiàng)清單(2022年版)》，并要求省、市、縣年底前編制完成本級行政許可事項(xiàng)清單。

第二，全面開展工程建設(shè)項(xiàng)目審批制度改革，消減審批環(huán)節(jié)，規(guī)范審批事項(xiàng)，各地參照國家層面工程建設(shè)項(xiàng)目審批流程和事項(xiàng)清單，精簡規(guī)范本地區(qū)工程建設(shè)項(xiàng)目審批事項(xiàng)和條件，全流程審批事項(xiàng)壓減至平均66項(xiàng)，并均實(shí)行“一窗受理”;基本建立全國統(tǒng)一的工程建設(shè)項(xiàng)目審批和管理體系，實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一審批流程、統(tǒng)一信息數(shù)據(jù)平臺、統(tǒng)一審批管理體系、統(tǒng)一監(jiān)管方式，壓縮審批時間至不超過120個工作日，大幅節(jié)省企業(yè)投資建設(shè)項(xiàng)目的施工期和經(jīng)濟(jì)成本。

第三，持續(xù)壓縮企業(yè)開辦時間，推廣企業(yè)開辦全程網(wǎng)上辦，2020年底全國實(shí)現(xiàn)壓縮企業(yè)開辦時間至4個工作日之內(nèi);在全國范圍內(nèi)實(shí)施企業(yè)簡易注銷登記改革，推進(jìn)企業(yè)注銷便利化;進(jìn)一步壓縮辦稅時間、不動產(chǎn)登記辦理時間、水氣和用電報(bào)裝時間。

第四，厘清“證”“照”關(guān)系。先后通過“先照后證”“多證合一”“證照分離”等改革，理順“證”“照”功能，破解“準(zhǔn)入難”“準(zhǔn)入不準(zhǔn)營”等難題，將226項(xiàng)企業(yè)登記注冊前置許可中的87%改為后置或取消，將信息采集、記載共識、管理備查類等事項(xiàng)整合到營業(yè)執(zhí)照，對523項(xiàng)涉企經(jīng)營許可事項(xiàng)按照直接取消審批、審批改為備案、實(shí)行告知承諾、優(yōu)化審批服務(wù)等方式，推動照后減證和簡化審批。

第五，保障民營企業(yè)平等適用各項(xiàng)政策，清理準(zhǔn)入負(fù)面清單之外的限制，加強(qiáng)知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)，持續(xù)打造市場化、法治化、國際化營商環(huán)境，為民營企業(yè)提供公平的競爭環(huán)境。

(三)出臺多項(xiàng)政策，鼓勵民間投資

這十年，國家繼續(xù)出臺多項(xiàng)支持民間投資的政策。2016年7月《中共中央國務(wù)院關(guān)于深化投融資體制改革的意見》，提出堅(jiān)持企業(yè)投資核準(zhǔn)范圍最小化。2017年3月《國務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步激發(fā)社會領(lǐng)域投資活力的意見》提出激發(fā)醫(yī)療、養(yǎng)老、教育、文化、體育等社會領(lǐng)域投資活力。2017年9月《國務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步激發(fā)民間有效投資活力促進(jìn)經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展的指導(dǎo)意見》提出鼓勵民營企業(yè)進(jìn)入軌道交通裝備、“互聯(lián)網(wǎng)+”、大數(shù)據(jù)和工業(yè)機(jī)器人等產(chǎn)業(yè)鏈長、帶動效應(yīng)顯著的行業(yè)領(lǐng)域，鼓勵民間資本參與政府和社會資本合作(PPP)項(xiàng)目。(見表2)

(四)紓解民營企業(yè)困難，助力企業(yè)在發(fā)展中解決問題

近年來，一些民營企業(yè)在經(jīng)營發(fā)展中遇到市場、融資、轉(zhuǎn)型等方面的困難和問題，各級政府積極救助，出臺多項(xiàng)“援企穩(wěn)崗”措施，幫助企業(yè)渡過難關(guān)。有些地方出資成立金融債務(wù)紓困基金，化解民企債務(wù)危機(jī);有些地方對困難民營企業(yè)加以引導(dǎo),對符合經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級方向、有前景的民營企業(yè)進(jìn)行必要財(cái)務(wù)救助;有些地方加大扶持重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)的民營企業(yè)，引導(dǎo)銀行機(jī)構(gòu)優(yōu)化信貸投向，在風(fēng)險(xiǎn)可控、商業(yè)可持續(xù)前提下，重點(diǎn)支持暫時遇到困難，但有市場、有前景、有技術(shù)、有競爭力的民營企業(yè)融資。同時，國家也果斷處置了安邦、海航、華信、明天控股等問題民營企業(yè)，化解金融風(fēng)險(xiǎn)。

當(dāng)然也要看到，民營企業(yè)尚未完全享受到與國資同等的國民待遇，還有一些領(lǐng)域不向民間投資開放，更有一些領(lǐng)域從開放重新走向封閉。

2022年版市場準(zhǔn)入負(fù)面清單中禁止準(zhǔn)入事項(xiàng)看似只有6項(xiàng)，但每項(xiàng)都是包括多方面禁止準(zhǔn)入的概括性要求。例如，其中法律、法規(guī)、國務(wù)院決定等明確設(shè)立，且與市場準(zhǔn)入相關(guān)的禁止性規(guī)定逐年增多，從2018年版的135項(xiàng)增加到2022年版的156項(xiàng)?！懂a(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整指導(dǎo)目錄》中限制類和淘汰類項(xiàng)目眾多，而且?guī)в袧庵氐挠?jì)劃經(jīng)濟(jì)管理色彩。市場準(zhǔn)入清單與政府核準(zhǔn)的投資項(xiàng)目目錄之外的限制依然存在，在準(zhǔn)入、核準(zhǔn)和監(jiān)管方面的自由裁量權(quán)過大，編制各級政府工作部門權(quán)力清單的改革推進(jìn)不順。

盡管出臺了很多支持政策，但在政策的實(shí)際執(zhí)行中，一些行業(yè)對民間投資日趨封閉，出現(xiàn)“國進(jìn)民退”的現(xiàn)象，行業(yè)內(nèi)民營企業(yè)生存環(huán)境日趨惡劣，如供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革去產(chǎn)能過程中的煤炭水泥等上游周期性行業(yè)、防風(fēng)險(xiǎn)去杠桿過程中的金融與房地產(chǎn)行業(yè)、教培行業(yè)等。

三、民間投資穩(wěn)健增長，增速前高后低

在政策放開的利好下，在經(jīng)濟(jì)和出口穩(wěn)定增長的帶動下，近十年民間投資持續(xù)增長，從2012年的15.37萬億增長至2021年的30.77萬億，占比一直穩(wěn)定在55%以上(見表3)。

在2014年及之前，民間投資增速高于全國投資增速;在2015年之后全國投資增速和民間按投資增速均明顯放緩，但民間投資增速下滑程度更大。近年來整體投資增速放緩的原因包括經(jīng)濟(jì)增長放緩、投資回報(bào)率降低、緩解產(chǎn)能過剩、金融去杠桿等。

國有部門投資依然占比近40%，而且國有部門人均資本存量已經(jīng)較高，相比之下私營部門人均資本存量仍然較低，但民間投資增速比全國投資增速還弱。

2015年以來的7年多時間，只有2018年、2021年兩年，民間投資增速高于全國增速。而2021年屬于特殊情況，當(dāng)年民間投資增速高于全國投資增速是由于2020年疫情導(dǎo)致民間投資增速極低，2020年民間投資增速僅有1%，2021年的增速是建立在2020年同期基數(shù)較低的基礎(chǔ)上。與2019年相比，2020-2021年全國固定資產(chǎn)投資兩年平均增長3.9%，民間投資兩年平均僅增長3.8%，仍低于全國增速。

民間投資占比也在逐年下降，2015年以來，除了2018年的短暫反彈，整體上一路下行。2021年占比看似比2020年有所提高，是因?yàn)橐咔橛绊懴?020年民間投資降幅較大。2020-2021年兩年民間投資平均占比只有56.1%，僅高于有民間投資統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)的10年來最低年份的2017年。

四、深入推進(jìn)改革，釋放投資活力

近年來民間投資增速較弱的原因是多方面的，既受經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段的影響，也有政策性、體制性原因。

在經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段方面，首先，改革開放以來特別是入世以來經(jīng)濟(jì)機(jī)會較多的局面不再，各行各業(yè)的競爭日趨激勵，民企、外企都面臨著嚴(yán)峻的競爭形勢。一些外資企業(yè)管理層級較多，對中國市場環(huán)境的變化不敏感，反應(yīng)遲緩，許多在中國市場競爭失利的外資企業(yè)撤出中國。這并不是說經(jīng)濟(jì)已經(jīng)停滯，創(chuàng)新和增長仍將持續(xù)，但已進(jìn)入常規(guī)階段，那種驚心動魄的高速增長階段已經(jīng)過去了，民營企業(yè)也需要調(diào)整預(yù)期，適應(yīng)新常態(tài)。其次，中國經(jīng)濟(jì)經(jīng)過多年高速增長后，勞動、資源、環(huán)境等要素價(jià)格水漲船高，諸多傳統(tǒng)行業(yè)或者是勞動密集型，或者依賴低資源成本和低環(huán)境成本，疊加人口老齡化帶來的勞動年齡人口凈減少，傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)向低要素成本國家轉(zhuǎn)移的趨勢十分明顯，業(yè)內(nèi)企業(yè)均面臨著轉(zhuǎn)型升級的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。

在體制與政策障礙上，我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)仍不夠合理，導(dǎo)致需求羸弱，進(jìn)而壓制民間投資動力，而國有部門的投資沖動又對民間投資有嚴(yán)重的擠出效應(yīng);在政策和輿論環(huán)境方面，對資本和民營企業(yè)的形象日趨負(fù)面，時不時有“民企階段論”言論出現(xiàn)，也打擊了民間投資的信心。

經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的問題主要體現(xiàn)在收入分配結(jié)構(gòu)不合理，近半人口收入較低;對于城市中等收入群體來說，住房、醫(yī)療、教育、養(yǎng)老等壓力較大，居民儲蓄意愿強(qiáng)烈，消費(fèi)動力不足。這些因素都導(dǎo)致總需求不足，進(jìn)而導(dǎo)致一方面企業(yè)的市場機(jī)會較少、競爭激烈，投資動力弱化;另一方面經(jīng)濟(jì)增長依賴國有部門的固定資產(chǎn)投資，過高投資建設(shè)的產(chǎn)能反過來面臨需求不足的窘境，又導(dǎo)致產(chǎn)能過剩，陷入投資、產(chǎn)能過剩、需求不足、經(jīng)濟(jì)增速下滑、再投資的怪圈。

另外，金融需求和供給結(jié)構(gòu)不合理，民營企業(yè)一直受到融資難、融資貴問題的困擾。國有企業(yè)、地方政府等預(yù)算軟約束主體存在做大規(guī)模的沖動，對利率和債務(wù)不敏感，導(dǎo)致過度借貸，一方面擠占民營企業(yè)融資來源，抬高民營企業(yè)融資成本;另一方面又導(dǎo)致高負(fù)債，引發(fā)金融風(fēng)險(xiǎn)，而金融監(jiān)管部門為預(yù)防金融風(fēng)險(xiǎn)所采取的強(qiáng)監(jiān)管措施又進(jìn)一步限制了民營企業(yè)的融資渠道。

目前的主要挑戰(zhàn)不再是提高投資增速，因?yàn)橥顿Y占GDP的比例已經(jīng)過高;而是提高配置效率，特別是提高國有部門的投資效率，降低國有部門的投資占比。更為重要的是深入推進(jìn)改革開放，進(jìn)一步優(yōu)化營商環(huán)境，推進(jìn)關(guān)鍵領(lǐng)域的改革，放開準(zhǔn)入限制，盡快落實(shí)民企應(yīng)得的國民待遇，加快推進(jìn)法治政府建設(shè)，營造良好的發(fā)展環(huán)境。優(yōu)化民間投資環(huán)境，樹立民間投資信心不能停留在紙面，要切切實(shí)實(shí)落到實(shí)處。

關(guān)鍵詞： 民企投資 民企投資增長 經(jīng)濟(jì)增速 國際環(huán)境